从伦敦和长沙案例看“合作生产”模式如何助力社区实践

Research on the Community Co-Production Practices: A Case Study of London and Changsha

近年，公共管理领域的“合作生产”（co-production，又称“共同生产”）模式逐渐兴起。这一概念由诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆提出。她认为，不管是权力集中的单中心结构，还是自由的市场化方式，都可能无法兼顾效率与公平；政府只有借助社会力量推动合作生产，才能利用有限的财政开支来满足不断增长的服务需求。^[1]

合作生产也是国际公共管理范式从福利国家时代的“公共行政”（Public Administration）向新自由主义思潮下的“新公共管理”（New Public Management）和“新公共治理”（New Public Governance）演进的关键转向^[2]~[4]。合作生产注重实施公共服务及后续管理过程中的公众参与，因此也引发了城乡规划研究者的关注，特别是在涉及不同利益相关者的城市治理与社区规划领域^[5]。

合作生产即是将政府（服务提供者）和公民（服务使用者）共同的投入转化为公共产品与服务的过程^[6][7]，这一概念的核心内涵包括：

1）“合作”，即多主体之间的协调互动。

2）“公民主体性”，即在保障各项权利的前提下，不断提升公民的社区意识与参与能力[14]。

3）“生产”，不仅涉及早期研究中聚焦的服务实施过程，还应涵盖公共服务的整个发生阶段，包括规划、设计、资助、管理、实施、监督与评估等环节／阶段^[8]。

4）“结果”，即合作生产强调获得产出与影响。

5）“制度化”，即从非正式的集体行动转向有组织的、长效稳定的制度结构①，形成明确的权责关系，保证有效负责的政府角色，并提升公众的责任感和公民意识^[9][10]。

社区作为城市治理的基本单元，为公众直接参与公共事务提供了机会。社区规划的参与式实践与合作生产理念关系密切。社区规划的参与式实践与合作生产理念关系密切。一方面，社区规划强调公共部门、第三部门，以及社区居民在共创美好社区实践中的投入，重视空间营建与社会治理的协同^[11][12]。另一方面，合作生产致力于将居民引入公共服务或事务的共同行动中，以“建立一个强大、有韧性且相互支持的社区”为目标^[13]。

不同发展语境下的社区参与实践有着不同的特点。国外实践普遍主张通过合作生产改善公共“软”服务，创造人人参与、共享的包容社区^[14][15]。与此同时，近年来中国实践推行的模式主要以物质空间设计和改造为抓手，以居民为主体，通过切实的参与式行动形成社区共识、共建美好家园^[16]。

本文以英国伦敦巴金－达格纳姆区和中国长沙市丰泉古井社区为研究案例展开分析。

伦敦巴金－达格纳姆区合作生产实践

巴金－达格纳姆区位于英国伦敦东部，人口21.2万②，面积约36.09km2。复杂多元的人口结构和高比例的低收入群体使得该地区就业率和教育水平较低，无家可归者比例及犯罪率居高不下。

为了提升社区参与活动的包容性，区议会以赋能居民、重塑社区凝聚力为目标，提出了名为“每人每天行动”（Every One Every Day）的合作生产倡议，主要实践包括：

^{伦敦巴金－达格纳姆区合作生产：1）建设由居民主导的、集合了大量本地创意项目的“参与式生态系统”；2）打造使项目顺利开展的“支撑体系”；3）基于以上两大体系，形成“每人每天行动”的9个阶段。©  赵群荟，周恺}

参与式生态系统

参与式生态系统是以项目和居民为节点，通过人与项目、项目与项目、人与人之间的联系形成的网络，支持居民主导并不断发起、实施创意项目（表1）。此外，“每人每天行动”设计了一套完整的项目评估体系，通过一系列和居民切身幸福相关的定量指标与定性指标来验证该模式的发展潜力，以资切实有效地构建一个大型的参与式生态系统。

^{项目参考自文献[17][18]}

支撑体系

支撑体系的主要作用是推动参与式生态系统内合作生产项目的有效实施，由跨学科的专业团队和系列“基础设施”构成。专业团队包括运营团队和生态系统建设团队。前者负责常规行政管理；后者则加入项目规划设计、运行、研究和沟通等环节。“基础设施”包括理念、资金、制度、数据等支持要素，也包括“每人每天”商店和“工作仓库”等活动空间③。

小结

巴金－达格纳姆区的合作生产模式由政府政策支持、专业团队运营、居民主动生产共同构成。广泛的居民参与是项目的核心，依托支撑体系，他们从相对被动的服务接受者转变为合作项目的发起者与实施者，提出、设计、实施和评估这一系列创新项目，形成参与式生态系统，达到共同创造多元活力社区的目标。

长沙丰泉古井社区的合作生产实践

尽管中国尚未出现以“合作生产”为名的社区参与项目，但一些研究团队所开展的社区实践已显现出合作生产的元素。以长沙市丰泉古井社区为例，调查并分析了儿童友好社区共建中的合作生产行动。

丰泉古井社区地处长沙市五一商圈，是长沙市古城街巷、古迹留存最集中的社区之一。社区面积1.29km2，共有居民约5 500人，流动人口占70%，儿童约400人④。呈现出人口构成复杂但发展极具活力的特征。2015年以来，社区党委引入了长沙市共享家社区发展中心（后文简称“共享家团队”）、湖南大学儿童友好城市研究室等第三方团队，开展了一系列改善公共空间、提升社区归属感与凝聚力的参与式项目（表2）[19]。

^{根据湖南大学儿童友好城市研究室提供的资料整理}

^{丰泉古井社区的活动场景。© 湖南大学建筑学院儿童友好城市研究室}

合作主体、生产阶段与结果

该案例中的合作主体包括社区党委、社区小学、高校、社会组织与社区居民。社区党委和社区小学发挥动员与宣传作用、筹办提供资金、及场地支持。高校和社会组织作为专业团队在专业服务方面发挥作用。

居民具体的“生产”行为包括：1）共同设计并实施空间改造方案；2）在专业团队的带领下维护微空间。活动的许多创意来源于居民对社区的集体记忆与个人想法。这类实践活动对丰泉古井社区的影响是多维度的，既包括空间、服务这样的有形产出，也包含对个人、组织与社会的影响。而“儿童友好”是这些活动所创造的价值核心，发展以儿童为关键主体的合作生产，具有促成良好的合作氛围、带动其他居民广泛参与、建设儿童友好型社区等现实意义。

小结

丰泉古井社区项目的后续管理维护仍需依赖居委会和高校团队，但这些力量主体的精力有限。社区公共空间作为公共财产，可持续运行需制定更有效的、不受干扰的、权责明晰的监督与管理制度。随着制度的完善及居民自主组织能力的提升，居民应逐渐承担某些项目的发起者和运营者角色。

培育自组织力量：从“生产－消费分离”到“作为消费者的生产者”

社区合作生产过程的参与主体一般包括政策制定者、行政管理者、第三方团队和社区居民。在合作生产过程中，社区居民从“被动接受”的消费者成为了“作为消费者的生产者”^[7]。而前三类专业人员的工作重点是为社区赋能。

诸多学者都从实践中总结得出，重塑社区“自组织能力”是有效避免专业力量退出后社区实践便难以为继的关键。通过合作生产视角可以进一步明晰居民在社区规划中的定位，使其以合作生产者的角色发起或推动某些行动、创造并共享空间与服务。

实现行动赋能：从参与“程序创新”到共谋“内容创新”

在中国当前的社区或街道微更新项目较好地实现了“程序创新”。但仍未实现以社区力量自主促进新制度或新实践的目标。事实证明，合作生产注重提升和利用居民多个方面的能力，有利于推动社区规划的“内容创新”。该理念减少了对专业部门等外部资源的依赖，为个人成长提供了社会机会和经济机会，这或许是当前中国社区规划实现行动赋能的可资借鉴之路。

倡导价值互融：包容公共价值与私人价值

真正意义的公共价值必须基于个体的价值诉求，并同时保障集体的共同价值。合作生产的目的是促进多种类型利益价值的共同创造[7][20]。充分满足居民的利己偏好有利于提高社区参与的成效。因此，合作生产引导下的社区规划实践应当尊重个体的价值诉求，基于利己趋向来设计参与激励机制，进而不断挖掘和培育居民的利他精神。

本研究分析的两个社区案例都不同程度地体现了合作生产的实现形式。基于本文对合作生产引导下的社区规划探讨，“专业力量退出后难以为继”“形式大于内容”“志愿者困境”⑤是当下中国社区规划实践中急需突破的瓶颈。为弥合规划理想与现实困境之间的鸿沟，合作生产引导下的社区规划可以包容居民基于利己的价值取向，以“生产者”的身份投入空间生产，创造并共享切实的服务内容。

^{① 阿努拉达·乔希和米克·摩尔将“制度化的合作生产”定义为：通过国家机构和有组织的公民群体之间长期有效的关系来实现公共服务供给。}

^{② 来源于英国国家统计局2018年的数据。}

^{③ 关于活动空间的详细场景请访问 “participatorycity” 官方网站。}

^{④ 数据来源于中国社区网中“湖南省长沙市芙蓉区定王台街道丰泉古井社区”的项目介绍页。}

^{⑤  “志愿者困境”指集体活动中的多名参与者，每人都面临着牺牲个人的小部分利益或“搭便车”的选择困境。在社区规划实践中，确实很难要求人人或者大部分人都是关爱他人、热心公共事务的奉献者。}

^{特别感谢2018－2019年访问塔夫茨大学期间，朱利安·阿吉曼教授在“共享城市”研究生课程中介绍的“合作生产”理论及提供的巴金－达格纳姆区项目资料，对本文的研究选题有极大启发。感谢湖南大学建筑学院城乡规划系沈瑶教授允许参与观察、调研分析其团队的社区实践活动，并分享项目资料及个人知识。同时也感谢匿名审稿专家对本文的指导和建议。}

部分文献

^{[1] Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Sydney, Australia: Cambridge university press.}

^{[2] Wang, X. (2020). Public Service Co-production under the Public Value Perspective: Review and Prospect. Social Sciences in Nanjing, (2), 59-66+94. doi:10.15937/j.cnki.issn1001-8263.2020.02.008}

^{[3] Sicilia, M., Guarini, E., Sancino, A., Andreani, M., & Ruffini, R. (2016). Public services management and co-production in multi-level governance settings. International Review of Administrative Sciences, 82(1), 8-27. https://doi.org/10.1177/0020852314566008}

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^{[7] Zhu, C. & Yi, W. (2017). A review of Literature on Public Service Co-Production. Journal of Public Administration, 10(5), 188-201+220.}

^{[8] Bovaird, T., & Loeffler, E. (2012). From engagement to co-production: The contribution of users and communities to outcomes and public value. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 23(4), 1119-1138. https://doi.org/10.1007/s11266-012-9309-6}

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^{[16] Li, X., Liu, X., & Huang, Y. (2018). A new model of community participation: a case study of “Jointly Development” Workshop in Zengcuo’An, Xiamen. City Planning Review, 42(9), 39-44. doi:10.11819/cpr20180906a}

^{[17] The Participatory City Foundation. (2018). Made to Measure: Year 1 Report for Building a Participatory Ecosystem in Barking and Dagenham through the Every One Every Day Initiative. Retrieved from http://www.participatorycity.org/made-to-measure-1}

^{[18] Participatory City Foundation. (2019). Tools to act: Year 2 Report for Building a Participatory Ecosystem in Barking and Dagenham through the Every One Every Day Initiative. Retrieved from http://www.participatorycity.org/research}

^{[19] Shen, Y., Yang, Kinishita, I., & Xu, M. (2018). Theory analysis and sustainable operation mode research on participatory design in the context of community design. Architectural Journal, (S1), 179-186.}

 ^{[20] Alford, J. (2014). The multiple facets of co-production: Building on the work of Elinor Ostrom. Public Management Review, 16(3), 299-316. https://doi.org/10.1080/14719037.2013.806578}