学者称应将公墓纳入城市发展规划
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2011-04-15
来源：景观中国网
“清明时节雨纷纷，一问墓价欲断魂”。每年清明时节，“天价墓地”、不断攀高的殡葬服务费，都是公众关注的焦点。而对“该用什么制度遏制殡葬业暴利”的讨论，在清明结束后仍未散去。
“清明时节雨纷纷，一问墓价欲断魂”。每年清明时节，“天价墓地”、不断攀高的殡葬服务费，都是公众关注的焦点。而对“该用什么制度遏制殡葬业暴利”的讨论，在清明结束后仍未散去。
“在殡葬领域，最引人关注的无疑是‘暴利’问题。”4月14日，北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍就表示，从她在黑龙江、贵州、上海三地的调研情况看，殡葬业“暴利”现象的确存在，“现有的《殡葬管理条例》，已经无法适应遏制‘暴利’的现实需要。”
火化率成“指标”
金锦萍指出，从1997年起施行的《殡葬管理条例》，围绕着“推行火葬、改革土葬”进行，规定“火葬”是中国殡葬改革的长期方向。“但是，这在现实中助推了片面追求火化率的倾向，对火葬区和非火葬区的划分也‘一刀切’，而不考虑公众的实际需要，间接提高了一些地区的殡葬成本。”
金锦萍指出，《殡葬管理条例》第2条说，积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬。“法律没有规定不加区分地强制推行火葬，但我在调研中发现，政府出于节约殡葬土地和木材、避免群体性卫生事件等考虑。火化率在一些地方成了‘硬指标’。”她说，50%大致是平均数字，“结果可能是劳民伤财。”
“由于火化与中国传统的墓葬方式不吻合，强制推行火葬，并不一定能达到节约的目的。”金锦萍举例指出，由于国人秉承“入土为安”的观念，就算火化后，不少丧属依然会选择购置墓穴、棺材等来安放骨灰，导致殡葬成本“不降反升”。
“在另外一些人口稀少、绿林密集的偏远地区，实行土葬本来更为合适。”金锦萍表示，但由于“一刀切”的火葬区域划分体制，不仅无法做到“因地制宜”，特定情况下反而会给丧属增加经济负担。“我在贵州调研时遇到一个比较夸张的情况，一户人家的亲人死后被强制要求火葬，但最近的火葬场距离这家也有100多公里，来回路费、火葬费加起来，是得不偿失的。”她强调，“类似的例子并不少见。”
丧葬用品、公墓是主要“暴利点”
金锦萍的调研结果显示，殡葬业“暴利”现象的确存在，但不同环节的利润不能“一概而论”。“大体来看，丧葬用品、服务中介、公墓是主要的‘暴利’环节。”她说。
我国《殡葬管理条例》中并没有关于“殡葬价格”控制的条文，但根据《中华人民共和国价格法》，殡葬作为公益性服务实行政府指导价。在现实中，包括遗体接运、冷藏、火化、骨灰寄存等的基本“殡”类服务，一般实行政府定价；丧葬用品、墓地等“葬”类服务，则属于选择性服务，实行政府指导价或市场调节价。
“从遗体处理环节来看，在殡仪馆、火葬场，由于政府通常有价格限制，所以三个调研地点的结果显示，火化环节基本不存在‘暴利’问题。在一些殡仪馆，由于常常承担着非正常死亡遗体的冷藏、寄存等高额‘非常规’成本，甚至是亏损的。”金锦萍表示。
“在殡葬用品、殡仪服务中介和殡仪筵席等市场化占主流的环节，‘暴利’现象的确存在。”金锦萍指出，尽管她在调研中发现，基本“殡”类丧葬费用每人平均约1000元即可涵盖，但由于丧属在办理此类消费时有非理性、快速性、刚性的特点，因此商家容易利用信息不对称、丧属“孝心”等因素，形成哀乐花圈、寿衣灵柩、墓地灵塔等非必要服务的虚高价格，让丧属为“暴利”部分埋单。
“从入葬的公墓环节看，由于国家限制这部分用地，公墓成为垄断性稀缺资源；另一方面，公墓经营、管理的成本又相对低廉，从而形成超高差价，与当地经济发展严重失衡。”她介绍。
民政部中国殡葬协会专家委员会王国华副主席指出，这部分公墓多数由民政部门转包给私人经营管理，由私人从中推高墓价，而民政部门以收取管理费的方式，参与“分红”。
金锦萍介绍，还有一部分人，可以通过其他手段拿到土地，进行营利性开发并哄抬墓价，催生“天价墓”。当“死墓危机”到来时，赚得盆满钵满的投资者早已“抽身而退”。“这部分不仅是‘暴利’，而且是无社会价值的、纯私人化的‘暴利’。”
行业垄断、规范缺失让人“死得没尊严”
针对殡葬业“暴利”现象，金锦萍指出，在现有的《殡葬管理条例》、《公墓管理暂行办法》等法规下，殡葬管理体制“政事不分”，“民政部门既是裁判又是运动员”的现象严重，加上行业准入和自律规范缺失，不仅让人“死不起”，还令人“死得没尊严”。
“《殡葬管理条例》虽然并不限制民间资本进入殡葬业，甚至利用外资建立殡仪设施都是允许的。但在现实中，民政部门对推进这一领域的市场化和自由竞争并不积极，民政部门仍然是殡葬业的经营主体。”她表示。
据悉，《殡葬管理条例》授予了民政部门在殡葬服务领域的行政审批权，但一些地方民政部门将“准入审批权”转化为“经营独占权”，殡仪馆和民政部门长期职能不分，“一套人马几块牌子”。利用垄断的火化权进行捆绑搭售、赚取“暴利”之举也就屡禁不止。
金锦萍还表示，殡葬业从死亡、入葬到祭奠，都应该视作一种服务行为。“但当前法律缺乏对这种服务行为的规范。不仅殡葬从业人员的资质缺乏管理，殡葬‘黑中介’仍是立法空白，殡葬行业的自律也得不到立法支撑。”
金锦萍指出，在行业垄断下，诸如殡仪馆等基本服务设施远远不能满足社会公众的需要。殡仪馆“又贵又难订”、仪式“草率粗疏”等现象风行，令丧属感到亲人“死得没尊严”。 “政府可以引导节约办丧事，但问题在于，设施缺乏、服务质量差，令丧属感觉到缺乏对逝者的基本尊重。所以，有时宁愿选择价格高昂的殡葬方式，让亲人走得体面些。”
此外，由于多数殡仪馆属事业单位，没有财政拨款，自负盈亏，而民营的丧葬礼仪公司对殡仪馆的生存造成了巨大冲击。二者间纠纷不断，也让本该庄重肃穆的殡葬场合变得“很闹心”。
应尽快出台《殡葬法》
“殡葬业属于社会公共服务事业，‘暴利’现象彰显行业法规滞后。”金锦萍表示，尽快制订和出台法律位阶更高的《殡葬法》，构建一套非营利性占主导、经营主体多元、可操作性强的殡葬法律体系，是遏制“暴利”的长远举措。
“《殡葬管理条例》属于行政法规，立法等级过低，与《土地管理法》、《城乡规划法》等上位法也不能很好地衔接，因此需要以《殡葬法》的形式提高其立法层级，既有利于民政部门对殡葬业的长远监管，也能落实对人权更好的保护。”她说。
她建议，殡葬立法要综合考虑文化传统、风俗习惯等因素，并非需要政府“全包全揽”，可由市场选择。政府对营利和非营利的需要有不同的制度支持，加强监管，使其各得其所。
专家反思高价墓地：莫把墓地当成房地产
在殡葬业的“暴利链”中，公墓墓穴费用是一个主要“暴利点”。在一些城市，动辄数万元、数十万元的墓地价格已远远超过房地产的价格水平，令不少百姓发出“死不起”的慨叹。
4月14日，北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍分析高价墓地现象表示：“公墓是伴随城市化进程出现的，是城市必要基础设施的一部分。但目前，政府还将它看作‘过渡性设施’，套用经营房地产的方式管理墓地。”金锦萍认为，这是出现高价墓地的根本原因，因此让公墓回归“基础设施”本色是遏制其“暴利”的根本途径。
据金锦萍介绍，当前虽然有《公墓管理暂行办法》等法律规定，但政府对公墓性质的认识长期“错位”，没有将公墓纳入城市发展规划当中。“由于基本不批公墓用地，公众需求难以得到充分满足。”她说，“加上土地供应方面非常不规范，现实中公墓用地的情况比较混乱，有70年使用年限的，有集体土地、林地和其他用地的，容易让人产生‘过了这村没这店’的感觉，客观上也催生了哄抬墓地价格等投机行为。”
“如果把公墓看作基础设施，那么就应该总体上保证它的公益性，而非经营性。政府应该以‘划拨’而不是‘出让’的方式，保证这部分土地供给，而不以赚取出让金为目的。”她建议，政府应该把公墓看作城市“基础设施”，按照福利事业用地的情况划拨这部分土地，以提高对墓地的土地供给，只收取可供维持基本管理开支的费用即可，“降低公墓的成本价”。
金锦萍同时强调，保证公墓的公益性并不意味着排斥营利性公墓，而应该交给市场自由选择。“但是，国家应该在政策方面对二者有不同的制度安排，向非营利性公墓倾斜。”
“倡导公墓纳入城市规划，也不意味着大张旗鼓地扩大公墓面积。只要测算出能够满足80～100年基本需要的用地面积，再配合‘可循环使用’的理念倡导，应该基本能够解决公墓的持续使用问题。”
此外，金锦萍认为公墓作为“基础设施”，长期来看还应发挥“城市公共空间”的作用。“公墓本应是怀念先人、传承文化的载体，是体验一个城市历史氛围的重要场地。”她提出，未来中国的公墓也可以效仿国外，向园林化、生态化发展，使公墓具有文化功能。“这需要政府的用心规划、监管和长期的文化引导。”
“在殡葬领域，最引人关注的无疑是‘暴利’问题。”4月14日，北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍就表示，从她在黑龙江、贵州、上海三地的调研情况看，殡葬业“暴利”现象的确存在，“现有的《殡葬管理条例》，已经无法适应遏制‘暴利’的现实需要。”
火化率成“指标”
金锦萍指出，从1997年起施行的《殡葬管理条例》，围绕着“推行火葬、改革土葬”进行，规定“火葬”是中国殡葬改革的长期方向。“但是，这在现实中助推了片面追求火化率的倾向，对火葬区和非火葬区的划分也‘一刀切’，而不考虑公众的实际需要，间接提高了一些地区的殡葬成本。”
金锦萍指出，《殡葬管理条例》第2条说，积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬。“法律没有规定不加区分地强制推行火葬，但我在调研中发现，政府出于节约殡葬土地和木材、避免群体性卫生事件等考虑。火化率在一些地方成了‘硬指标’。”她说，50%大致是平均数字，“结果可能是劳民伤财。”
“由于火化与中国传统的墓葬方式不吻合，强制推行火葬，并不一定能达到节约的目的。”金锦萍举例指出，由于国人秉承“入土为安”的观念，就算火化后，不少丧属依然会选择购置墓穴、棺材等来安放骨灰，导致殡葬成本“不降反升”。
“在另外一些人口稀少、绿林密集的偏远地区，实行土葬本来更为合适。”金锦萍表示，但由于“一刀切”的火葬区域划分体制，不仅无法做到“因地制宜”，特定情况下反而会给丧属增加经济负担。“我在贵州调研时遇到一个比较夸张的情况，一户人家的亲人死后被强制要求火葬，但最近的火葬场距离这家也有100多公里，来回路费、火葬费加起来，是得不偿失的。”她强调，“类似的例子并不少见。”
丧葬用品、公墓是主要“暴利点”
金锦萍的调研结果显示，殡葬业“暴利”现象的确存在，但不同环节的利润不能“一概而论”。“大体来看，丧葬用品、服务中介、公墓是主要的‘暴利’环节。”她说。
我国《殡葬管理条例》中并没有关于“殡葬价格”控制的条文，但根据《中华人民共和国价格法》，殡葬作为公益性服务实行政府指导价。在现实中，包括遗体接运、冷藏、火化、骨灰寄存等的基本“殡”类服务，一般实行政府定价；丧葬用品、墓地等“葬”类服务，则属于选择性服务，实行政府指导价或市场调节价。
“从遗体处理环节来看，在殡仪馆、火葬场，由于政府通常有价格限制，所以三个调研地点的结果显示，火化环节基本不存在‘暴利’问题。在一些殡仪馆，由于常常承担着非正常死亡遗体的冷藏、寄存等高额‘非常规’成本，甚至是亏损的。”金锦萍表示。
“在殡葬用品、殡仪服务中介和殡仪筵席等市场化占主流的环节，‘暴利’现象的确存在。”金锦萍指出，尽管她在调研中发现，基本“殡”类丧葬费用每人平均约1000元即可涵盖，但由于丧属在办理此类消费时有非理性、快速性、刚性的特点，因此商家容易利用信息不对称、丧属“孝心”等因素，形成哀乐花圈、寿衣灵柩、墓地灵塔等非必要服务的虚高价格，让丧属为“暴利”部分埋单。
“从入葬的公墓环节看，由于国家限制这部分用地，公墓成为垄断性稀缺资源；另一方面，公墓经营、管理的成本又相对低廉，从而形成超高差价，与当地经济发展严重失衡。”她介绍。
民政部中国殡葬协会专家委员会王国华副主席指出，这部分公墓多数由民政部门转包给私人经营管理，由私人从中推高墓价，而民政部门以收取管理费的方式，参与“分红”。
金锦萍介绍，还有一部分人，可以通过其他手段拿到土地，进行营利性开发并哄抬墓价，催生“天价墓”。当“死墓危机”到来时，赚得盆满钵满的投资者早已“抽身而退”。“这部分不仅是‘暴利’，而且是无社会价值的、纯私人化的‘暴利’。”
行业垄断、规范缺失让人“死得没尊严”
针对殡葬业“暴利”现象，金锦萍指出，在现有的《殡葬管理条例》、《公墓管理暂行办法》等法规下，殡葬管理体制“政事不分”，“民政部门既是裁判又是运动员”的现象严重，加上行业准入和自律规范缺失，不仅让人“死不起”，还令人“死得没尊严”。
“《殡葬管理条例》虽然并不限制民间资本进入殡葬业，甚至利用外资建立殡仪设施都是允许的。但在现实中，民政部门对推进这一领域的市场化和自由竞争并不积极，民政部门仍然是殡葬业的经营主体。”她表示。
据悉，《殡葬管理条例》授予了民政部门在殡葬服务领域的行政审批权，但一些地方民政部门将“准入审批权”转化为“经营独占权”，殡仪馆和民政部门长期职能不分，“一套人马几块牌子”。利用垄断的火化权进行捆绑搭售、赚取“暴利”之举也就屡禁不止。
金锦萍还表示，殡葬业从死亡、入葬到祭奠，都应该视作一种服务行为。“但当前法律缺乏对这种服务行为的规范。不仅殡葬从业人员的资质缺乏管理，殡葬‘黑中介’仍是立法空白，殡葬行业的自律也得不到立法支撑。”
金锦萍指出，在行业垄断下，诸如殡仪馆等基本服务设施远远不能满足社会公众的需要。殡仪馆“又贵又难订”、仪式“草率粗疏”等现象风行，令丧属感到亲人“死得没尊严”。 “政府可以引导节约办丧事，但问题在于，设施缺乏、服务质量差，令丧属感觉到缺乏对逝者的基本尊重。所以，有时宁愿选择价格高昂的殡葬方式，让亲人走得体面些。”
此外，由于多数殡仪馆属事业单位，没有财政拨款，自负盈亏，而民营的丧葬礼仪公司对殡仪馆的生存造成了巨大冲击。二者间纠纷不断，也让本该庄重肃穆的殡葬场合变得“很闹心”。
应尽快出台《殡葬法》
“殡葬业属于社会公共服务事业，‘暴利’现象彰显行业法规滞后。”金锦萍表示，尽快制订和出台法律位阶更高的《殡葬法》，构建一套非营利性占主导、经营主体多元、可操作性强的殡葬法律体系，是遏制“暴利”的长远举措。
“《殡葬管理条例》属于行政法规，立法等级过低，与《土地管理法》、《城乡规划法》等上位法也不能很好地衔接，因此需要以《殡葬法》的形式提高其立法层级，既有利于民政部门对殡葬业的长远监管，也能落实对人权更好的保护。”她说。
她建议，殡葬立法要综合考虑文化传统、风俗习惯等因素，并非需要政府“全包全揽”，可由市场选择。政府对营利和非营利的需要有不同的制度支持，加强监管，使其各得其所。
专家反思高价墓地：莫把墓地当成房地产
在殡葬业的“暴利链”中，公墓墓穴费用是一个主要“暴利点”。在一些城市，动辄数万元、数十万元的墓地价格已远远超过房地产的价格水平，令不少百姓发出“死不起”的慨叹。
4月14日，北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍分析高价墓地现象表示：“公墓是伴随城市化进程出现的，是城市必要基础设施的一部分。但目前，政府还将它看作‘过渡性设施’，套用经营房地产的方式管理墓地。”金锦萍认为，这是出现高价墓地的根本原因，因此让公墓回归“基础设施”本色是遏制其“暴利”的根本途径。
据金锦萍介绍，当前虽然有《公墓管理暂行办法》等法律规定，但政府对公墓性质的认识长期“错位”，没有将公墓纳入城市发展规划当中。“由于基本不批公墓用地，公众需求难以得到充分满足。”她说，“加上土地供应方面非常不规范，现实中公墓用地的情况比较混乱，有70年使用年限的，有集体土地、林地和其他用地的，容易让人产生‘过了这村没这店’的感觉，客观上也催生了哄抬墓地价格等投机行为。”
“如果把公墓看作基础设施，那么就应该总体上保证它的公益性，而非经营性。政府应该以‘划拨’而不是‘出让’的方式，保证这部分土地供给，而不以赚取出让金为目的。”她建议，政府应该把公墓看作城市“基础设施”，按照福利事业用地的情况划拨这部分土地，以提高对墓地的土地供给，只收取可供维持基本管理开支的费用即可，“降低公墓的成本价”。
金锦萍同时强调，保证公墓的公益性并不意味着排斥营利性公墓，而应该交给市场自由选择。“但是，国家应该在政策方面对二者有不同的制度安排，向非营利性公墓倾斜。”
“倡导公墓纳入城市规划，也不意味着大张旗鼓地扩大公墓面积。只要测算出能够满足80～100年基本需要的用地面积，再配合‘可循环使用’的理念倡导，应该基本能够解决公墓的持续使用问题。”
此外，金锦萍认为公墓作为“基础设施”，长期来看还应发挥“城市公共空间”的作用。“公墓本应是怀念先人、传承文化的载体，是体验一个城市历史氛围的重要场地。”她提出，未来中国的公墓也可以效仿国外，向园林化、生态化发展，使公墓具有文化功能。“这需要政府的用心规划、监管和长期的文化引导。”
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