北京治堵难题:城市规划"软约束"?

专家指出，这些解决方案与10年前的解决方案并没有大的区别。好的规划很重要，比好的规划更重要的是，它能否执行下去。这才是关键。　　 2月16日，北京市第12届人民代表大会第2次会议，北京市民盼来了两个交通解决方案，《北京交通发展纲要》和《北京城市总体规划》。 　　堵车已经成为北京城市发展的大患，此前，北京市交通管理部门曾承认，北京当前交通的根本问题为城市规划问题。当饱受塞车之苦的北京市民对这两个被称为“标本兼治”的方案细细体味时，不难发现其中的架构有似曾相识之感。 　　“治标”的发展纲要明确提出，有选择地建设城市快速线、次干路和支路，加密城市路网，改善交通“微循环”，同时坚持公交优先发展战略，加大一系列重点地区的交通治理。 　　而“治本”的《北京城市总体规划》则提出，将在去年北京市政府委托包括北京市城市规划设计研究院在内的3家研究机构进行的“北京城市空间发展战略”的前期研究工作上，年内完成方案。主旨是调整北京城市空间布局，变目前北京的“同心圆”格局为“两轴——两带——多中心”城市空间新格局。 　　专家指出，这些解决方案与10年前的解决方案并没有大的区别。好的规划很重要，比好的规划更重要的是，它能否执行下去。这才是关键。 　　十年新城梦 1993年，国务院批复了北京市1991年至2010年城市总体规划，提出要改变人口过于集中在市区的状况，大力向新区和卫星城疏散人口，把整个城市规划为一个中心大团加上周边10个边缘集团，再加上外围的14个卫星城的“新北京”城。 　　这个规划与现在治“本”的“两轴———两带———多中心”城市空间新格局面目仿佛。 　　然而，10年过去了，这些本应该疏散人口市区人口交通压力的新区和卫星城发展得如何？ 　　我们可以看到，在北京的几条高速路沿线分布着人口密度集中的回龙观、通州、北苑、亦庄、大兴黄村等。在这些区域，相当一部分人的就业、购物、居住、教育、娱乐等问题本应能就地解决，但现在却大都以居住为主，其他方面很难满足。 　　而按照原来的规划，建成这种被西方称之为“睡城”的住宅区显然并非初衷，应为它用的许多土地多被开发商挪用建成利润高的居民住宅。在有着具体规划的情况下，这种畸形的“新城”10年来一砖一瓦地在我们眼皮底下发展壮大起来。 　　“比如说望京小区，我们是把它当作一座新兴城市来规划的，所以叫望京新城。只不过因为后来的种种改变，‘新城’变成了现在的‘睡城’，没有能够实现分担城区功能的初衷。”北京市规划委员会主任陈刚此前接受媒体采访时曾说。 　　在这样的居住中心和综合功能区内，居民们仍然需要长距离出行到市区，交通源反而大大增加，加大了中心城区的压力。 　　开发商的逐利导致违规建筑，被认为是造成这种“睡城”的罪魁祸首。而一位专家告诉记者，更重要的是政府并没有做好配套措施，例如在实际中花大力气引导一些职能部门和企业在这些地区落户等。在通常情况下，一般的机构不愿迁往这些地处偏远、基础设施欠缺的地方。 　　规划不等于执行 北京市对此也有表态。日前王岐山在人代会上称，只有政府职能部门带头出城，多中心的城市格局才能真正建立起来。“北京市内这块大饼不能再摊下去了。要把它甩出去，向东南方向甩。政府职能部门也要带头甩到城外去。” 　　另一位专家的说法是：1993版规划中，中心大团的吸引力太大，北京市中央地区功能过于集中，一组边缘集团的吸引力是不够的。新城需要足够的大，有足够的吸引力，要类似于浦东之于浦西。 　　参加过“北京城市空间发展战略”研究的中国城市规划设计研究院交通所副所长赵杰对此有自己的看法。他认为，城市的转移不是政府的规划或者政策说怎么样就能怎么样的，它与城市的发展阶段有很大关系，城市要怎样转移、转移多远、能够转移到什么样，需要有一定的经济支持。 　　赵杰表示，以目前北京的发展状况，周边的经济发展不快，一出城区就基本很落后，很难在短时间里使城市形态发生大的改变，支撑起大的新城来，只能是大人带小孩的模式，以四环内为主城区，将四环现有的一些职能转移出去一部分，单中心模式还会维持相当长一段时间；而且由于北京城市的辐射能力所限，这些转移出的功能所形成的新城，离主城区的距离也不可能太远，不可能达到上海浦东新城那种地位。 　　对这个规划在北京市的建设中到底能起多大的作用，赵杰亦持保守态度，他认为，实际中的规划执行，往往是综合了种种情况的。他特意提起，1993年版的规划方案中，本来是提出城市要向东南方向发展，可是现在城市向南发展很少，南城在整个城市中处于落后状态，而开发商和居民都看好城北，城北这几年发展得很快；而且，在我国目前的决策机制下，规划的执行力是没有保障的，一个政策指令就可以将它改变。 　　能否标本兼治？ 　　这个被北京市政府称为“标本兼治”的交通解决方案，在国家发改委综合运输研究所单连龙博士的专业测试下，就有可能发生不良反应。 　　作为业内学者，单连龙参加过几次北京市交通部门组织的专家讨论会。他认为，按照北京市现在的轨道交通建设规划，更多的是一个应急的奥运规划，轨道交通还是集中在以向心圆为中心的主城区内。 　　据媒体报道，北京市发改委主任丁向阳表示，在新的“两轴———两带———多中心”城市空间新格局下，北京将在未来几年内建设几个适合50万以上人口居住、就业的新型城市。 　　果真如此的话，将可减轻中心区几百万的人口交通压力。而单连龙博士关心的是，现在北京无论是快速路还是轨道交通都仍是以中心城区为核心，中心城区的交通同时又因人口外移而可获得更大缓解，可是这些新型城市之间及其与中心城市间的交通连接如何完成，北京市的交通规划上可并没有说明。每公里高达6亿元的高额投资和有限的地下空间，都使轨道交通的路径选择需要慎重。而且虽说在目前北京快速发展的情况下，路修得多修得好更利于居民生活，但是在资金有限的情况下，投于此，便不能投于彼。 　　单连龙认为，如果按照新的“两轴———两带———多中心”城市空间新格局，交通的重点干线建设应该是在组团与组团之间，而不是目前所规划的以城市中心区为主的解决方案。这两者之间存在一定的矛盾，如果解决不好，将来有可能形成新的不协调。 　　至于在四环外修建大型停车场的方案，单连龙亦持保守态度。他表示，此前，王岐山曾去过巴黎考查，巴黎采用的就是在市区边缘建大型停车场，市内主要依靠公共交通的方式。北京的这一方式借鉴了巴黎的做法。但他认为，北京和巴黎是有区别的，例如巴黎的中心区一般没有居住人口，而北京的四环内还有大量的居住人口，限制四环外的车进城，而四环内的车可以自由出入的话，本身存在很大的不公平，而且目前市区内的公共交通也不尽如人意。 　　赵杰则认为这个“标”和“本”两者间的矛盾不大，因为新的城市中心不可能很快形成，城市的主体结构不可能太快发生变化，城市形态发生改变是一个比较长远的考虑。所以目前的治“标”方案与今后的治“本”方案之间可以在渐进中协调。