李迪华：国土空间规划新时代的行业困惑及机遇

01 理解生态文明建设后，才能谈国土空间规划的体系改革

中共十八大报告提出“把生态文明建设放在突出地位，是转变经济发展方式、实现永续发展的战略抉择”[1]。当前，在中央文件、专业文献和公共媒体中，存在诸多与“生态文明建设”相近的提法，包括“建设生态文明”“生态文明制度改革”“生态文明”“美丽中国”“中国梦”“小康社会”等，这些提法的含义本质上是一致的，即强调从国家战略层面转变社会经济发展方式，可以通俗地理解为“走可持续发展的共同富裕之路”。

其实，任何国家的社会经济发展都是在不断转型中实现的。如今，中国为何要特意提出将转变经济发展方式作为一项国家战略？

其原因还得归结于过去持续近40年的经济与城镇化的高速发展，以及由此衍生出的一系列环境与社会问题，具体包括资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，以及居民生活福利改善与经济发展速度不匹配等。所有的这些问题都已在不同尺度的具体空间上得到反映。

基于此，中央对过去的规划管理体系进行了空前的调整与改革，旨在形成一个全新的制度体系格局，通过制定从国家到地方尺度的空间发展指南与可持续的空间蓝图，落实经济发展方式转型的国家战略目标。

唯有透过国家宏观管理体系调整的视角来分析国土空间规划体系改革，才能真正解读国土空间管控与治理体系的制度设计目的及其背后“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的政策目标[2]。

02 生态修复与国土空间规划并非两件事情

国土空间规划和国土生态修复看似是两件事情，但二者却无法分而论之——国土空间规划的基本目标之一就是国土生态保护，而国土生态保护的核心任务之一正是国土生态修复。在中国生物－地理－气候条件多样的广阔国土上，历经数千年的开发利用和人文积淀后，国土生态修复的尺度大到一个整体地域（如黄土高原）或流域（如黄河流域），小到一块场地的污染治理或物种栖息地修复。

宏观尺度的生态修复规划可以理解为国家尺度的生态保护规划，中观和微观尺度的生态修复（如公园改造、城市更新、棕地治理等）则是城市环境改善系统工程中的重要环节，也是国土空间规划逐级实施的落脚点。

所以，最终将形成宏观－中观－微观一整套以生态修复为目标的国土生态修复规划与实施体系，其中涵盖的内容应是全生命周期的，包括现状调研与战略评估、规划、设计、影响评价、经济评价、生态系统服务评估、工程实施、监测、管理和环境教育等环节。

^{中国西北干旱地区斥巨资利用人工灌溉技术打造了大片森林，这种生态修复方式亟待反思（2018年10月摄于青海省西宁市北山）。© 李迪华}

03 规划一定要为制定公共政策而生

新的国土空间规划体系的建立体现了从技术体系向治理体系的转变，但并不能据此就简单地认为规划已重新回归到公共政策制定上（过去确实一直都在强调规划的实质是制定公共政策，但却几乎从未付诸以行动）。

中国过去40年的规划主要围绕城镇化的经济发展和建设目标来执行，对象包括土地规划、城市扩张、产业发展、新城建设等，而环境影响、民生发展、生态保护等内容则无一例外地被弱化甚至被忽视了。所以，城市物质生活条件改善的同时物质空间在不断蔓延，这让我们看到和感受到的是，市民生活与城市建设的逐渐脱节。今天几乎所有的城市都面临着职住分离、产业结构脆弱和产业转型困难、环境污染和生态破坏等难题，城市（乡）治理任务无比艰巨。

因此，规划一定是为制定公共政策而生，一定要去关注宏观战略和长远发展议题，以解决物质空间背后的社会、生态环境等问题，而不应再局限于图纸绘制层面的物理空间规划。

此外，国土空间规划体系建设将推动中国的规划行业及教育与国际接轨：国土空间规划除了探索解决中国自身的环境与社会问题外，还必须考虑如何应对全球的社会与环境问题。

^{全球气候变暖不仅造成山岳冰川消融退缩，也导致次生灾害频发，需要全球共同行动来推动改变（2019年10月摄于四川省甘孜州海螺沟）。© 李迪华}

04 规划的 “ 边界 ”在何处？

中国国土空间规划的“五级三类四体系”是按照行政区划范围进行编制的，从管理的角度来看，规划必然会依照行政区域边界予以落实。

但自然界中的空气、水，以及物种迁移和种子传播等都是不受行政边界约束的。所以，对于具体生态问题，一定要制定跨区域、跨行政边界的规划方案。为应对此类问题，本轮国土空间规划改革特别提出编制专项规划并施以管理的决定，反映出国土空间规划的高度综合性。如近年提出的黄河流域规划、长江流域规划、多个大湾区规划（纲要）等规划成果在过去的城乡规划体系中是难以想象和实现的。

同时，国土空间规划体系展示出的高度综合性也要求相关从业人员必须理解规划对象所包含的所有空间与社会人文要素，并应认识到这些要素千差万别，拥有各自的地域性资源特征。这就意味着必须有专门从事这些要素研究的生态学者、水文学者、地质学者、气象气候学者、人文学者和社会学者等加入到国土空间规划的工作中，而不是像过去那样仅仅征求这些学者的意见。这种前所未有的交流与合作需求既是巨大的挑战，也是难得的机遇。

05 城市规划与景观设计的学科本质究竟是什么？

从2012年开始，我个人一直坚持在全国高校开展主题为“中国从2012年进入一个真正需要规划与设计的时代”的系列讲座。教育是关于未来的，教育必须超越现状水平和已经呈现的市场需求。在对教育的这种理解的前提下，我对学科现状有两点听起来或许很刺耳的批评。

一是城乡规划从业人员“不务正业”，将自己的工作定位于物质空间规划，专注于绘制“墙上挂挂”的规划图，忘记了自己专业的本质应该是制定公共政策。具体来说城市（乡）规划专业的核心是研究关于社会、经济、产业的发展规律，制定空间战略发展研究与规划。

二是风景园林专业“不思进取”，受中国传统园林文化的影响，国内一直将这一专业称为“园林”或“风景园林（学）”，刻意强调传统园林技艺与现代景观方法，以及传统园林文化与现代景观教育之间的一致性，却淡化了它们之间的区别。这种固步自封的做法大大地钳制了行业与教育的想象力，学科专业范畴也一直被模糊地界定在风景名胜区规划（即新体制下的国家公园规划、自然保护地规划）、城市绿地系统规划、园林设计及园林工程等领域，社会影响力有限[3]。实际上，我们应该做的与能够做的都远远超出了这一范畴。

^{2018年10月27日，李迪华受邀参加新山水沙龙暨山水比德重庆分公司开业活动时发表了题为《时代需要的设计事务所和设计师》的演讲，他提出“我们需要热爱设计、真正懂设计，愿意以终身的时间去学习设计、奉献于设计的优秀设计师，而这个时代，正在到来。”© 山水比德}

国际上，景观设计学科历经120多年的发展，已经形成了两个非常清晰且互为补充的方向：一个是“Landscape Planning / Spatial Planning”，即景观规划或空间规划，其面向的是大尺度的土地设计和空间规划；另一个是“Landscape Design”，即景观设计，其面向的是场地尺度上的人与自然的空间设计，目标是满足人的生产生活需求、提升社会福祉、协调资源利用与生态保护的关系。

所以，景观设计学的专业目标清晰明了——就是制定物质空间规划和建设方案，这也使之成为了一个融国土规划、城乡建设规划、生态保护规划和人居环境建设工程设计于一体的引领性学科。

对此需要补充说明的是，风景园林学科在北京大学一直被称作“景观设计学”^[4]，并对其赋予了非常清晰的定义：景观设计学是一个在自然科学、社会科学与艺术指导下的、跨学科的、旨在解决土地问题的应用学科，所以规划和设计是其基本手段。

^{2016年，在《生存的艺术——定位当代景观设计学》一书中，俞孔坚指出景观设计学是一门关于土地设计与监护的“生存的艺术”。© China Architecture & Building Press}

在我看来，城市（乡）规划学和景观设计学之间的学科关系是：城市（乡）规划应该着眼于战略层面的社会经济发展与空间战略问题，具体落实到空间实施上则需要景观规划（或称空间规划）以及景观设计来主导。厘清这层关系，两个学科之间才能够展开更为清晰有效的对话与合作，相得益彰。

06 在国土空间规划的时代背景下，规划与设计学科将何去何从？

现在大多数的规划设计从业人员已难以胜任国土空间规划工作，在过去几十年的规划体系之下，他们已经形成了固化的知识与思维体系。要适应当前的国土空间规划需求，就必须从观念、理论、方法和技术上完全接受一套全新的体系，并且放弃（至少是部分放弃）过去已然驾轻就熟的工作模式。这对所有从业者来说无疑都是巨大的挑战。

现在到了考验景观设计学同行用什么样的姿态肩负起更加重要的社会责任、践行更加宏大的职业价值的时候了。只有能够服务于重大的国家需求，才可能赢得更广泛的社会尊重；否则就会落后于国家整体需求，被社会进步所淘汰。在此，我呼吁那些过去活跃于市场上的规划师和设计师们能从以下三个方面做出一些实实在在的改变：

1）理解国土空间规划的成果是编制一套完整的公共政策治理体系文件；必须认真解读十八大以来中央发布的所有相关文件，且对这些文件的解读要比相关政府管理部门更加透彻。换句话说，以往的技术方法体系大部分仍可继续沿用，但是政策制定、思维、知识结构体系必须进行颠覆性的调整。

2）必须完成跨领域、跨学科合作的专业能力转型。过去一个人、一支队伍就能做好一个区域、一个城市的规划的工作模式已一去不返。尊重地域多样性、以实证研究与管理实践作为空间规划的科学基础，将更加有利于跨学科、跨地区的队伍参与到国土空间规划的研究与实践中，“一举多赢”是推进国土空间规划工作中期待的结果。

而合作，则意味着有组织者和引领者。各个专业的从业人员都已意识到这个机遇，也都在提倡“leading the way”（充当领路人）。在这样一个真正需要专业合作的时代，谁都可能成为领袖；谁能更好地理解社会经济发展方式转型、国家战略抉择和新时代国家需求，谁能率先完成个人知识与能力结构体系的转型与升级，谁就可能成为国土空间规划发展推进道路上的引领者[5]。我认为职业规划师应该当仁不让地承担起这一职责。

3）规划师和设计师需要终生学习文化、社会、自然、生态、经济、工程技术与研究方法等跨专业领域的基本知识与概念。唯如此，方可胜任不断变化的国家、世界与时代需求对个人提出的挑战与机遇。

^{14年前的一个冬日，已故的中国城市规划学会理事长、中国科学院和中国工程院院士周干峙先生写下了图中的三句话。今年3月4日中国城市规划学会发布的《倡议书》亦专门讲到三句话：聚焦真问题、开展真研究、寻找真方案。不要再出现“假的，假的”了，只为了避免原本可以避免的悲剧。© 中国城市规划学会，规划师石楠}