推进长江经济带开发中的湿地保护

　　编者按

　　加强长江经济带的湿地保护，是贯彻中央推进生态文明建设的一个重要举措。由于人口密度大、开发强度高等多种原因，长江经济带湿地保护正面临着湿地面积萎缩、生态系统退化、生物多样性减少、水污染严重等严峻问题，长江经济带的湿地保护亟待加强。为此，5月19日，全国政协召开双周协商座谈会，专门就此问题协商座谈。现将有关发言摘登如下。


　　由于湿地面积减少、功能退化、污染严重，导致生物多样性大幅下降，给生物安全带来严重威胁。

　　实践证明，物种的濒危和灭绝，是生态环境恶化的明显信号，也是环境破坏的直接后果。为此，建议：

　　一、加强宣传教育。全面落实中央关于推进生态文明建设的意见，努力提高全民生态文明意识。要彻底破除将保护生态环境与经济发展对立起来的观念，牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念。要让全民深刻认识到湿地和森林、海洋都是地球上最重要的自然生态系统，破坏湿地就是破坏人类自身生存的根基。

　　二、加快立法。现有法律法规尽管有湿地保护内容，但存在两个问题：一是法律条文分散在资源管理和环境保护部门单行法规中，有的条文还互相矛盾。二是条文内容是从湿地单一要素出发的，没有从湿地生态系统整体保护角度出发。在国家层面没有专门湿地保护法规，因此保护工作缺乏足够法律支持。

　　三、在国家土地利用类型划分中，单独划分“生态用地”，把湿地作为其重要组成部分。

　　四、要编制“十三五”湿地保护规划，对长江经济带湿地保护作出细规。在主题功能区划修编中，把所有重要湿地纳入主题功能区的禁止开发区范围。




　　鄱阳湖是中国最大的淡水湖泊，也是中国唯一加入世界生命湖泊网的湖泊和国际重要生态湿地。每年，在鄱阳湖越冬的水鸟10万只，特别是白鹤数量最高达4000余只，东方白鹳数量最高达2800余只，分别占全球总量的98%和85%，是国际公认的“珍禽王国”和“候鸟乐园”。因此，保护好鄱阳湖湿地，不仅关系江西省经济社会发展，还关系长江经济带建设。为此，建议：

　　一、加强顶层设计。一是立法保护。建议国家层面尽快出台湿地保护条例，明确湿地“生态用地”性质，划定湿地保护“红线”。统筹相关部门法规并明确责任主体，强化全社会湿地保护意识。二是规划先行。制定长江经济带湿地保护“十三五”规划，对鄱阳湖等重要湿地加大项目经费投入。三是科技支撑。建立全流域监控管理平台，实时管理湿地水质，实时监控破坏行为。

　　二、创新体制机制。一是建立湿地生态补偿机制。设立长江湿地生态补偿资金。探索多渠道融资机制，吸引社会资本进入湿地保护项目。二是建立长江流域控制性水库群联合调度机制，通过调节储水量，自然恢复湖库生态。三是建立湿地生态考评机制。强化湿地保护行政问责。

　　三、积极改善沿湖数百万居民生产生活用水条件，有效增加湿地面积，保护候鸟栖息地，从根本上控制血吸虫病传播，提高生态、社会、经济等综合效益。




　　长江流域湿地生态健康关乎流域民生福祉，如果不能很好地保护，必将影响长江流域湿地自然生态系统的完整性。为此，建议：

　　一、保证《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》得到正确执行。一是把好环评关。在环评中加重湿地生态影响和湿地生物多样性影响评估的分量。环保部门应主动与农、林、水等部门合作，环评审批要依法充分吸收各部门意见。二是把好建设项目工程措施“绿色”技术应用关。三是严控自然湿地用途转换关。要禁止将自然湿地作为未利用地开发和转换用途，要严守自然湿地生态保护红线。四是把好生态恢复技术路线关。湿地生态修复必须遵循科学规律和生态系统管理基本准则，对具体的湿地生态保护与修复项目制定技术路线，建立科技支撑保障机制。

　　二、强化长江流域湿地生态保护责任担当的意识与制度。首先各级政府必须有湿地生态保护责任的担当意识与作为。其次公民、企业同样负有相应湿地保护的社会责任。

　　三、坚定不移推进湿地生态保护制度建设。一是湿地生态保护的立法路径。制定湿地保护专门法律制度、法律或行政法规；全面清理修订现行法律制度中对自然湿地生态具有破坏性、不可持续、风险性的开发利用条款。二是湿地生态保护立法重点内容。立法观念与视角必须从权利分配转为责任分配，确立国家湿地生态保护治理责任体系；程序法条应重点明确湿地保护政府公务协作流程和法律责任，打通政府部门协作流程等。



　　目前，长江经济带开发中的湿地保护工作虽取得初步成效，但面临的问题仍十分严重。长期以来，由于不合理开发，湖区大规模围湖造田、围湖养鱼、过度捕捞、非法猎鸟、污染排放等活动，导致湿地生态状况堪忧。从目前情况看，建立湿地生态补偿制度势在必行。为此，建议：

　　一、建立纵向生态补偿制度。将重点湿地生态功能县列为国家重点生态功能转移支付县。从2008年起，中央财政建立了纵向生态转移支付制度，到2014年，已覆盖全国512个县，转移支付资金达480亿元，但主要是对以森林生态功能为主的地方政府的补偿，重点湿地生态功能县均没有纳入国家重点生态功能转移支付县范围，所以没有得到相应补偿。

　　二、建立专项生态补偿制度。一是对湿地保护权益人给予专项生态补偿。目前，国家对生态公益林的专项生态补偿已实行多年，标准已提高到每亩15元，对草地的专项生态补偿也已开始，目前应尽快出台专项生态补偿政策。二是设立并扩大常态化湿地保护补助、补偿专项资金。建议对湿地保护管理机构按湿地重要性、湿地面积、湿地保护成效给予补助和补偿。

　　三是建立横向生态补偿制度。如长江三峡集团公司给予横向生态补偿。按照“谁受益、谁补偿”，“谁受损、谁贡献，补偿谁”的原则，长江三峡集团公司应该对下游湿地保护和生态改善给予横向生态补偿。



　　多年来，湖北省委、省政府建立健全了全省湿地保护体系，但湿地保护工作仍面临诸多困难和挑战：一是湿地面积萎缩、功能减退；二是湿地生物多样性衰退趋势明显；三是湿地开垦围垦、围网养殖水体污染、泥沙淤积和水资源不合理利用现象依然存在；四是湿地保护投入严重不足，科技支撑体系尚不健全等等。为此，建议：

　　一、建议国家加快湿地保护立法。对重要湿地进行分级认定，实行湿地用途管制制度、征占用湿地行政许可制度、湿地破坏赔偿制度等，依法开展湿地保护管理。

　　二、做好湿地规划。建议将拟订的8亿亩湿地红线在编制国家“十三五”湿地保护规划中落地划实。在重点湿地规划建立湿地保护区和湿地公园，恢复湿地面积，改善湿地功能。

　　三、出台湿地保护政策。比照退耕还林办法，出台退耕(渔)还湿政策；建立湿地生态效益补偿机制；制订“湿地资源恢复费”相关政策，从水电费等有关湿地资源利用收益中按比例安排湿地保护资金。

　　四、发展湿地经济。重点扶持一批示范湿地企业，大力发展水生生态种植业、生态养殖业和生态旅游业。

　　五、加大对湖北湿地保护支持力度。建议国家在三峡工程、南水北调工程有关江河流域范围的湿地生态效益补偿等方面给予湖北重点倾斜；将江汉湖群、汉江中下游、三峡库区、丹江口库区湿地生态保护与修复工程，洪湖、长湖、龙感湖、沉湖、梁子湖等大型湖泊退耕(渔)工程，江汉平原湿地与粮食安全工程等纳入国家工程项目；将龙感湖湿地纳入国家生态文明示范区。

　　六、调整相关管理体制。明确一个政府主管部门牵头，建立分工负责协调机制，全面负责湿地管理事宜。



　　由于水资源开发利用方式的不合理以及缺乏统筹保护和管理，长江流域湿地正面临湖泊数量减少、面积萎缩、江湖关系变化、水质下降、生物多样性锐减、整体功能退化等一系列问题。为此，建议：

　　一、构建长江绿色生态廊道是长江经济带可持续发展的重要保障。一是从生态文明建设全局看，构建长江绿色生态廊道至关重要。二是从长江经济带发展态势看，构建长江绿色生态廊道势在必行。三是从长江水安全形势看，构建长江绿色生态廊道刻不容缓。

　　二、建立水生态补偿长效机制是三江源水生态保护的现实需要。建议将三江源区列为国家水生态补偿试点地区，尽快建立水生态专项补偿机制，将水公共服务均等化纳入水生态补偿范畴，强化对三江源区水源涵养功能的保护与修复，实施三江源区和青海省两个层次的系统补偿，对于惠及三江源区、促进全国可持续发展具有重要意义。



　　长江中游地区是长江经济带的“脊梁”，也是发展的洼地，肩负着发展和保护的双重压力。长期以来，由于不合理的开发利用方式和缺乏统筹的保护和管理，长江中游湿地正面临一系列问题：围垦和改造导致湿地面积锐减，污染和富营养化使湖泊水质下降，湖泊淤积加剧，资源不合理过度利用造成生物多样性锐减。为此，建议：

　　一、编制长江中下游湿地生态补偿总体规划。建立权威、高效、规范的湿地生态资产评估规程，促进生态补偿工作走向规范化、制度化、科学化。

　　二、制定完善国家湿地生态补偿法规。建议制定出台长江中下游湿地生态补偿条例。

　　三、设立长江中下游湿地生态补偿基金。建议建立长江中下游湿地生态补偿基金。同时，积极完善生态补偿的投融资体系，探索并建立包括企业、公众共同参与的多渠道投融资机制。

　　四、建立长江中游湿地生态补偿协作机制。建议建立以政府为主导、全社会共同参与的长江中下游湿地生态补偿协作机制，协商解决湿地生态补偿的重大问题。



　　目前，国家和地方政府都非常重视长江流域湿地的保护，并取得显著成绩。但面积萎缩、物种减少和监管不力等突出问题令人堪忧。为此，建议：

　　一、科学调控水利工程，破解湿地面积萎缩困局。建议深入研究三峡大坝和南水北调工程的运营问题，科学调控三峡库区水位、南水北调水量，在基本满足发电和调水要求的基础上，充分考虑长江流域湿地生态保护的要求，统筹水利工程和湿地保护、兼顾经济开发和生态建设，努力破解长江流域水位下降困局，把湿地面积萎缩现象减到最低程度。

　　二、出台湿地保护法，并因地制宜对症下药。我国湿地数量众多、分布广泛，在保护、恢复过程中面临的问题和困难千差万别。建议国家在出台湿地保护法的基础上，争取对列入国家湿地保护名录的重要湿地实行“一个湿地一部法律”，因地制宜对症下药，达到有效保护目的。如，湖南洞庭湖湿地、湖北洪湖湿地和海南东寨港红树林湿地在保护过程中要严禁工业污水、农药化肥、生活垃圾以及围网养鱼、填湖开发等对湿地的污染和破坏。洞庭湖要特别注意缩短枯水期以免威胁部分物种的生存；洪湖要严厉打击“地笼”捕鱼现象等；东寨港红树林要坚决杜绝林下养鸭以免危及红树自身的生命安全。




　　目前，由于人口密度大、开发强度高等多种原因，长江经济带湿地保护面临着许多严峻问题：湿地面积萎缩；生态系统退化；生物多样性减少；蓄水调洪能力下降；水污染严重。而造成这类问题有多种原因：一是湿地法律地位缺失。二是湿地保护意识不强。三是湿地管理体制不顺。四是保护措施相对滞后。

　　因此，加强长江经济带湿地保护：一是需要加大保护力度。长江经济带各省市要抓紧划定并落实湿地红线，采取各种措施加强自然湿地保护。实行湿地开发利用管制制度，严格禁止征占用重要湿地。把守住湿地红线作为政绩考核的硬指标。二是开展生态修复。科学编制全国湿地保护“十三五”规划，启动长江经济带退耕还湿工程。优化以三峡水库为核心的长江控制性水库调度模式，减少对中下游湿地的影响。三是加强法治建设。在《土地管理法》中设立生态用地类型并将湿地纳入其中。出台《湿地保护条例》。加大水污染防治、淡水养殖、渔业捕捞等法律的执法力度。将重要湿地纳入主体功能区规划的禁止开发区。四是完善投入政策。起草下发以国务院名义加强湿地保护的通知，要求各级政府将湿地保护投入纳入同级财政预算和固定资产投资计划。建立长江经济带横向生态补偿转移支付制度，引导生态受益地区向保护地区进行补偿。实施湿地生态补偿试点，探索形成损害者赔偿、受益者付费、保护者获得补偿的运行机制。五是加强宣传教育。在国家湿地公园和湿地自然保护区建成一批生态文明宣教基地，让人民群众有更多机会体验湿地功能，主动参与湿地生态保护和恢复。




　　国家发改委在长江经济带湿地保护与修复方面，已开展多项工作：一是将长江经济带湿地保护与修复作为一项重要内容写入有关政策文件和规划中。我委牵头正在编制的《长江经济带发展规划纲要》对长江经济带湿地保护与修复工作进行了细化和落实。二是加大了对长江经济带湿地保护与修复的投入力度。2006年以来，累计安排中央预算内投资26.3亿元，其中安排长江经济带10.5亿元，重点支持了洞庭湖、鄱阳湖、三峡库区、丹江口库区等重点区域湿地的综合治理，先后实施了湿地类型自然保护区建设、湿地公园建设等方面182个项目。

　　进一步加强长江经济带湿地保护与修复，需要采取更加有力的综合性措施：

　　一是加强湿地保护力度。通过划定湿地保护红线、建立湿地用途管制制度、完善湿地保护管理体系、建立自然保护区和湿地公园等措施，加强湿地保护，特别是自然湿地保护，有效遏制住湿地面积萎缩的趋势。二是推进湿地修复工作。积极推进太湖、巢湖、滇池、草海等重点区域和鸟类迁飞路线湿地的修复等。三是严格重大工程建设环境影响评价。协调好经济发展与生态保护的关系。四是加强部门间的协作配合。充分发挥各部门优势，做到既各司其职，又形成合力，共同把长江湿地保护和恢复工作落到实处。

　　湿地被誉为“地球之肾”，我委在贯彻落实长江经济带发展战略时，将把湿地保护与恢复作为一项重要内容，加以支持，保护好湿地生态系统，不断增强其生态功能。我委会同有关部门正在推进生态保护与建设示范区实施工作，也将把长江经济带湿地保护与恢复作为优先领域加以推进。



　　为保障“长江经济带”战略有效实施，切实发挥湿地对经济带可持续发展的保障作用，我部主要开展了以下工作：

　　一是编制《长江经济带生态环境保护规划(编制提纲)》，提出湿地保护相关措施工程。如“根据自然条件合理确定‘三退’范围和面积，不断扩大森林、草地、湿地面积”等湿地保护内容。目前，编制提纲正在征求相关部委意见。

　　二是加强湿地自然保护区的建设和管理。“十一五”以来，在发展改革委和财政部的支持下，我部重点支持46个湿地自然保护区的保护与建设，共投入专项资金3.6亿元。其中，包括位于长江经济带的湿地自然保护区12个，专项资金1.2亿元。

　　我部下一步打算：一是划定生态保护红线，强化国土空间合理开发与保护，正视湿地和湿地生态系统的重要服务功能，将湿地作为一种重要的“生态用地”加以保护，推进长江中下游湿地生态保护与修复，构建生态安全屏障。二是加强湿地自然保护区管理，加强对涉及湿地自然保护区建设项目的管理，严格生态准入；严厉查处随意开垦湿地、污染破坏湿地的违法行为，利用“天地一体化”的卫星遥感监控体系，强化对湿地自然保护区的监督检查；加强并严格控制对湿地自然保护区范围与功能区划调整的管理，确保我国自然湿地面积维持稳定。



　　各位委员的发言让我很受启发，我们将认真研究各位委员提出的意见和建议。

　　近年来，水利部门在保护长江流域湿地中开展了以下工作：一是把长江流域湿地保护纳入长江流域综合规划。该规划已经在2012年得到国务院批复。二是按照规划，实施了一些湖泊周边湿地的恢复和重建。比如，在东太湖治理中，合理布置缓冲地带，恢复自然湿地生态系统。三是对湖泊湿地实施了人工补水。比如，引长江对太湖补水、引牛栏江对滇池补水等。四是开展了三峡水利枢纽的生态调度。为应对长江口咸潮入侵，实施了“压咸潮”调度；为满足长江四大家鱼自然繁殖的需要，实施了生态调度。

　　下一步，水利部门还将为保护长江流域湿地开展以下工作：一是编制长江岸线利用管理规划和湖泊管理与保护规划，实现水域不萎缩、功能不衰减、生态不恶化。二是建设连接江河湖库的水网连通工程，维持江湖连通性。三是进行以三峡水利枢纽为中心的长江上中游地区水库群的联合调度，将把湿地生态系统用水列为主要内容和目标。



　　几个世纪以来，受自然裁弯及人工裁弯的综合影响，长江中游下荆江河道周边最终形成了长江故道群湿地，包括天鹅洲、黑瓦屋等。目前故道群湿地保护上存在几个问题：一是保护面积偏小，管理体制存在分歧；二是区域内人口数量快速增加，环境恶化；三是生态用水与生产生活用水矛盾突出；四是渔业资源过度开发，生物多样性下降。为此，建议：

　　一、加快湿地保护区建设、规范湿地保护管理体制。建议将天鹅洲故道和黑瓦屋故道联系起来，形成一个以保护珍稀濒危物种及其栖息地生境为重点的“天鹅洲故道湿地自然保护区”，扩大现有湿地保护区面积，划定并严守生态红线。

　　二、采取措施，控制各大小洲滩和边滩的人为活动。提高故道湿地周边地区农业技术水平。对故道湿地内部及周边滩涂区域的工业和生活污水回收处理、达标排放，杜绝现有洲滩边滩农业开发，扩大麋鹿及珍惜鸟类栖息范围，逐步恢复自然湿地植被。

　　三、实施湿地生态补偿机制，转变故道群湿地的区域经济发展方式，采取措施对故道内渔业活动进行严格规范，制定和实施合理有效的生态补偿标准，引导专业渔民上岸，并对上岸渔民提供转产培训和替代产业的引导基金支持。利用生态补偿机制帮助湿地所在地在不破坏并有利于故道群湿地原有生态自然系统的前提下发展湿地生态经济，为渔民提供旅游服务业就业岗位，减轻人类经济活动对生态环境的压力。

　　四、实施江湖连通工程，系统勘测规划，慎重科学决策，疏浚故道水系，提高湿地代偿、自偿能力、自救能力和汛期调洪能力，恢复湿地生态功能。



　　长江经济带湿地保护应有全局观和系统观。一是应科学认识长江干流以及主要支流水沙泥新的平衡规律，并在掌握规律的基础上重新制定长江沿岸湿地的保护方案。二是系统把握流域资源、社会经济条件的变化，对长江上中游进行一体规划，重新塑造长江流域河湖海的平衡关系。三是把近期和中长期观测结合起来，认识全球变化差异性对长江流域的环境影响。应充分考虑长江流域南北、上中下游不属于一个气候带的特殊性，统筹规划湿地保护问题。四是综合考虑自然和人文要素。长江中上游区经济社会发展差异较大，进行长江流域保护，要把地方、省、国家的多级保护体系建立起来，要有系统观和全局观。在此基础上，建议采用类似三江源湿地保护工程等流域性整体保护的做法，启动和实施“长江中下游湿地保护工程”。

　　截至目前，我们对长江中下游湿地现状，长江中下游湿地类型、数量、质量、区域分布等了解不够详尽。建议一是设立国家重大专项，对长江流域湿地进行系统性普查，先把“家底”摸清楚；二是降低渔业捕捞强度；三是加强长江中下游湿地动态监测，为湿地保护和恢复提供科技支撑；四是建立湿地保护问责制度，保证湿地保护工程顺利实施。



　　经过多年的发展，长江经济带目前覆盖了全国40%以上的人口和生产总值，是我国综合实力最强的区域之一。同时，长江流域的一些无序开发活动给生态环境带来了严重影响，尤其是湿地保护面临严峻形势。

　　一、对长江经济带湿地保护的几点认识。一是要正确认识长江经济带开发战略与湿地保护的辩证关系，既要实施经济带开发又要依法保护湿地，把湿地良好的生态环境与经济效益结合起来。二是湿地保护规划要先行，要把湿地开发和保护纳入长江经济带发展总体规划。三是国家要加大政策支持力度，适时出台相应湿地保护投融资政策，并建立相应补偿机制。四是长江湿地保护开发任重道远。湿地保护投资欠账多、缺口大，建议国家加大支持力度。加大政府支持的同时也要用市场化方式解决相关问题。

　　二、对长江经济带湿地保护的几点建议：一是加强项目建设。可规划湿地基础设施建设项目，结合棚户区改造、旅游产业开发、城镇化等规划湿地项目，建设湿地公园等。二是加强法人主体建设。成立政府类投融资平台开发建设纯公益性湿地项目，引导企业类投资主体，投资排污、垃圾处理、旅游等项目；组建混合类项目法人，由政府和企业联合投资湿地项目等。三是加强信用建设。国家和各级政府应明确一定财政资金支持，建议利用这些政策和财政资金并预期未来投入资金，将其转化为资本投入或财政补贴或财政担保，为湿地项目增信等。四是加强投融资推动。建议国家在“十三五”规划中明确鼓励金融机构对湿地项目进行优惠融资支持；建立环境保护开发基金，发行湿地保护与开发专项债券，定向用于湿地项目；建立重大项目相对应的生态补偿机制，在项目立项时就拟定投产效益中提取适当比例资金，专项用于湿地保护。



　　香港早在上世纪70年代，为应付人口激增的需求，政府计划在拥有南中国第二大湿地的天水围地区建造新市镇，但同时也划出近100公顷土地作为生态保护区，立法严格保护，任何污水与垃圾倒入该区将遭到刑事检控。该保护区即现在的香港湿地公园。目前，公园已成为生态保护教育中心，也是热门旅游景点。经过多年努力，公园已成为候鸟南北迁移的一个主要停靠区。

　　长江经济带湿地保护关系人民福祉，也关乎子孙后代未来。对此，谈几点思考：

　　一、政府带头。各地政府应改变一味追求GDP的心态，要坚持全面、可持续发展的理念。二、法治要先行。应切实加强法制观念，尽快出台有关湿地、江河、湖泊的一系列环境法律。三、政府资金支持。一些城郊农村地区常因污水随意排放、垃圾成堆而造成环境破坏。由于基层县、乡政府财力有限，缺乏资金投建污水及垃圾处理设施，希望中央和省级政府予以支持。四、环保要与群众生产适度结合。环保不能单靠政府，也需要群众积极配合，应调动群众自觉参与环保的积极性。五、加强社会道德教育，形成良好公民责任意识。



　　在推动长江经济带建设的同时，要加强长江水环境与生态环境保护，必须在战略规划阶段高度重视、科学规划。

　　目前，长江经济带存在的主要生态环境问题有：长江流域局部江段水体污染严重，69%湖泊处于富营养化状态；湿地退化，导致湖区水安全保障能力降低，水生态环境和生物多样性面临威胁；长江渔业资源严重枯竭；长江流域水鸟栖息地的减少和破坏直接威胁着众多稀有鸟类的生存；珍稀物种生存面临严峻挑战。为此建议：

　　一、借助长江经济带建设，打造长江绿色生态廊道。二、加快制定相关法律法规、条例、办法等，严格落实《长江流域综合规划》。三、科学规划长江经济带产业结构，杜绝化工、电镀、印染、造纸等重污染行业落户。四、以水功能区划为基础，严格控制入江排污控制量，加快点源和面源污染治理。五、慎重建设重大水生态修复工程，着力改善长江与鄱阳湖和洞庭湖关系，促进河湖健康。六、明确单一部门管理沿江湿地，解决“多头管理、谁也不负责”的问题，切实保护湿地范围、水质、栖息地等关键生态要素。


　　长江水系应在流域尺度上实施整体生态环境保护。目前，长江流域的生态危机除了水污染、历史上的围湖造田等问题外，还有：江湖阻隔破坏了水生植被生长条件，阻断了鱼类在江湖间的洄游；大型水利工程运行后湿地植物生境萎缩；航运工程追求渠化，破坏水生生物栖息地等问题。统筹解决这些问题既需要政策法规和跨区域协调管理，也需要强有力的科技支撑。建议围绕“保障长江经济带可持续发展的水系生态服务需求和生态完整性需求”这一核心问题，开展基础研究、技术开发和工程示范，并推动科学规划和协调管理。

　　具体建议如下：

　　一、长江经济带可持续发展的水系生态系统服务需求和生态完整性需求。首先需要评估区域可持续发展空间均衡的水生态系统服务需求，据此确定水生态完整性需求，包括干支流、湖泊、湿地、水滨带等生态空间需求，水系水文连通与环境水流需求，复合新型污染物环境容量，重要物种保护与生态服务功能维持的生态完整性需求。

　　二、长江流域水生态保护红线与关键调控技术。这一部分内容包括水系生态空间保护红线与生态环境整体保护网络规划、水文连通和水文情势改变阈值与水利工程联合调度技术、水环境质量阈值与污染物控制技术、水生资源利用阈值与重要物种保育技术。同时，将发展生态航道建设和湿地生态修复等关键技术；研究水环境容量的最优利用模式，建立基于关键水污染因子的流域生态补偿标准的测算与补偿范围界定方法；构筑全景式环境监测技术体系及信息平台，建立水生态健康综合评价指标体系和预警预测系统。

　　三、长江流域水生态环境整体保护的战略研究和综合技术示范。根据湿地功能区划和水生态环境承载能力，确定流域(或环湿地带)山水林田城的空间优化配置，制定流域生态环境建设方案、产业布局和城镇化发展方案。选择典型子流域，开展技术与管理的验证与示范。



　　目前我国湿地保护法律制度还不完善，还没有湿地保护相关法律。存在的主要问题有：

　　一、湿地行政管理体制关系不顺。湿地涉及多种类型土地资源，如沼泽、湖泊、滩涂等。按照我国现行行政管理体制，林业、农业、环保等部门都在各自职能范围内对湿地具有行政管理职能。多部门交叉管理不利于对湿地生态系统进行整体管理和保护。

　　二、法律调整对象、范围不明确。我国现行法律法规已经引入湿地概念，但其中没有一部明确给出湿地概念的法律定义。

　　三、法律对政府的行为约束不够。在以往湿地开发利用过程中，一些地方政府缺少湿地保护意识，忽视湿地开发的环境影响评价，同时现行法律法规对政府不合理开发湿地缺少足够法律限制和制约。

　　四、缺少专门法律制度。我国现行法律法规不乏涉及湿地保护与管理的原则性规定，但多数是针对湿地保护单一元素设置的，其完整性、系统性、针对性和操作性都远远跟不上生态文明建设需要。

　　五、不同法律规定之间存在矛盾。部分法律法规已经列入类似保护湿地或者湿地资源的条款，但由于湿地法律概念不明确，一些法律对湿地类型或者湿地相关类型资源的开发利用行为，实际上采取默认或者鼓励态度。

　　建议为推进我国生态文明建设，推动长江经济带发展，尽早制订国家层面的湿地保护法。




　　长江在全球生物多样性保护方面具有举足轻重的作用，长江湿地生态系统是长江经济带战略的核心资本。但目前，长江湿地保护面临严峻问题，究其根源：一是多头管理、条块管理。二是湿地没有应有的法律地位。三是对长江湿地生态系统保护的严重性和面临的新问题没有认真研究，对长江湿地的演变现状和未来趋势没有清醒的认识，存在一些违背自然规律的决策和做法。

　　《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，以及《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》等文件对长江经济带湿地保护均作出重要部署。在具体实施过程中应重视以下几点：

　　一、加强湿地保护立法。从国家层面上尽快出台湿地保护法，从长江经济带的层面上启动长江保护法，用法律手段保护湿地，切断湿地围垦的一切经济利益链条。

　　二、建立全面、公开透明的长江经济带湿地保护与管理政绩考核指标体系，建立第三方监测与评估机制、奖惩与追责机制。

　　三、将长江经济带建设成为生态文明示范区，真正落实生态文明建设战略，对国家“一带一路”战略实施产生重大影响。



　　近年来，随着工业化、城镇化步伐加快，天然湿地面积逐年减少，湿地被污染、湿地生态系统被破坏的趋势没有根本遏制。主要问题有：一是滩涂围垦与湿地保护矛盾突出，存在过度围垦趋势。二是随意侵占、填埋湿地及破坏湿地生态的情况时有发生。三是水质污染严重，湿地功能退化。四是过度渔猎、栖息地减少，湿地生物多样性下降。五是外来生物入侵，对湿地生态系统构成威胁。六是森林植被质量不高，水土流失比较严重。针对湿地保护的严峻形势，建议：

　　一、加快国家层面的湿地立法工作。湿地保护应实行依法管理、依法行政。目前部分省、市根据本地实际自行制定的湿地保护地方性法规规章，无论从法律效力还是在管理成效上都不及国家层面的立法。

　　二、加快出台湿地生态补偿制度。湿地生态补偿制度是以经济措施为主，综合运用财政、税收、市场等手段，协调湿地生态系统利益关系的一种制度。长江流域在实施财政反哺湿地生态保护政策上可先行一步。

　　三、列入各级政府生态文明建设考核指标。充分发挥政府考核的导向作用，以保障湿地生态保护与经济社会协调发展。通过深入调研和科学分析制定湿地保护考核评价体系，明确考核评价内容。



　　四川拥有沼泽、湖泊、河流、库塘等多类型湿地。据第二次湿地资源调查，四川湿地总体呈退化趋势，净水、储水等生态功能较弱。原因是：法律法规不适应，政策措施不适应，运行机制不适应。为此，建议：

　　一、健全法律法规。建议国家层面加快湿地保护的专门立法，以法律条文明确湿地的基本界定，湿地保护、开发和管理的基本原则、基本制度、重点举措，明确湿地行政管理部门及其职责、湿地保护区土地权属等基本问题，明确破坏湿地行为的惩处边界和执行标准。

　　二、加大政策支持。建议在用好国家和地方现有政策的基础上，进一步加大倾斜支持力度。一是重视源头湿地保护，实现与三江源地区政策一体化。二是单独划定湿地的土地类型。从生态功能和经济发展功能上进行空间区分，对主要体现生态服务功能的湿地严格管护，长期补偿。

　　三、健全运行机制。长江上游地区是禁止或限制开发的生态功能区，良性运行机制更为重要。为此，一要完善湿地保护考核机制。地方应用好现有国家专项资金，制定细化配套措施。二要健全社会参与湿地保护机制。确保“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁利用、谁补偿”。三是引入市场补偿机制。允许政府或企业通过市场购买湿地生态效益产品。同时，应防止耗费巨资、力图短平快而过度采取工程措施，造出外观相似而无生态功能、不能维持自身健康循环的“湿地”。



　　全国政协委托在皖部分全国政协委员，就巢湖湿地情况作了深度调研。现就湿地和巢湖湿地保护提出相关建议：

　　一、建立完善湿地保护政策和法规体系。加快制定国家湿地保护法，逐步建立完善湿地保护制度、退化湿地恢复制度、湿地生态补偿制度、湿地生态损害赔偿制度等，将湿地纳入自然资源资产产权制度和用途管理制度进行确权登记，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，加快编制全国湿地保护总体规划和长江流域湿地保护规划。

　　二、建立健全行政管理机构，严格落实湿地保护责任。推进各级湿地保护管理机构建设，落实湿地自然保护区和湿地公园管理机构人员编制，强化县、乡两级基层湿地保护管理体系建设，确保国家有关法律法规和政策贯彻落实。

　　三、加大对湿地保护的资金投入。建立保护专项基金并列入各级财政预算，加大对湿地生态功能区的转移支付力度。

　　四、强化湿地保护科技支撑。注重对湿地保护模式、湿地修复关键技术、合理利用湿地模式等重要问题和湿地保护管理理论的科学研究，并加以推广应用；加强人才培养，推动现有科研成果转化为实用技术。

　　五、加大宣传教育力度，提高湿地保护意识。广泛开展湿地保护宣传教育，引导公众树立生态文明理念，把“世界湿地日”列入主题宣传活动内容。

　　六、加大对安徽省和巢湖湿地保护的支持力度。建议将巢湖湿地纳入长江流域湿地保护规划中，加快巢湖国家湿地公园建设，实施巢湖综合治理和可持续利用示范工程，在资金、人才、技术等方面给予重点支持。支持巢湖、升金湖、太平湖、华阳河湖群申报国际重要湿地。

　　我国及长江经济带湿地资源情况

　　我国共有湿地5360万公顷，居世界第四位，湿地率5.58%，其中自然湿地4667万公顷。全国有国际重要湿地46处，湿地自然保护区577个，湿地公园980个，湿地保护率达43.51%。国家实行林业部门综合协调、其他部门分工协作的湿地保护管理体制。

　　长江经济带是我国河流、湖泊、沼泽等湿地资源密集分布区，湿地面积1154万公顷，超过全国湿地总面积的1/5，其中自然湿地850万公顷，国际重要湿地17处，湿地自然保护区167个。

　　湿地是长江经济带的生态命脉，维系着流域生态安全和经济社会可持续发展的根基。我国40%的可利用淡水资源在长江流域，是4亿人的饮用水来源。流域内渔业资源丰富，淡水渔业总产量约占全国60%。长江流域分布着白暨豚、丹顶鹤、白鹤、莼菜等珍稀野生动植物，是全球生物多样性保护的热点地区。