各地掀起抢建城市群的热潮

主要城市圈分布图

　　城市群无疑是新一轮城镇化的重要载体。随着新一届中央及地方政府的开始运作，城市群这一概念逐渐成为中国新型城镇化的关键词之一。

　　6月26日，十二届全国人大常委会第三次会议举行了第一次全体会议，国家发改委主任徐绍史在会上作了关于城镇化建设工作情况的报告。谈到城市群，徐绍史表示，要优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群。

　　此前曾有消息称，未来国家级的城市群将增加到5个，即已有的长三角城市群、珠三角城市群和环渤海城市群，再加上有可能即将升格的另外两个城市群——长江中游城市群和成渝城市群。有报道称，为了争取国家级指标，这两个城市群群内的城市正抱团突围。

　　除了争夺国家级的城市群，各省级政府也在今年年初的省级城镇化规划中开始布局省内的次级城市群。根据经济观察报记者的采访，各地已掀起了一番抢建城市群的热潮。对此，专家提醒说，城市群的建设要尊重市场规律，避免新一轮的“圈地运动”。

　　地方发力抢占先机

　　城市群是中国城镇化的转向，即从“集中优势发展特大城市”到“以城市群为载体，发展中小城市和小城镇”。徐绍史表示，要用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来，促进各类城市功能互补、协调发展。

　　记者获悉，从2011年开始，国家发改委就已会同国土资源部、住建部、财政部、公安部、民政部等14个部委，研究制定面向2020年的中国城镇化发展规划。这一规划计划将在今年内完成公布，其中将涉及数十个城市群的规划。

　　其实，在2011年发布的《全国主体功能区规划》中，早就确定了21个主要城市化地区，这被认为是未来国家主力打造的城市群名单。此规划提出，要推进这21个地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。

　　然而，在国家层面、地方实践和学界，对城市群的表述不尽相同。

　　根据国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成的研究，中国已形成了十大城市群，即长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、长江中游城市群、中原城市群、川渝城市群和关中城市群。

　　肖金成透露，以2009年的统计数据为例，这10大城市群的面积占全国国土面积的11%，承载人口是39.24%，GDP占全国的比重接近2/3。他认为，未来中国还将形成湘东、江淮、北部湾、吉林中部、黑龙江西南部以及新疆天山北坡6个城市群。

　　中国科学院地理科学与资源研究所2012年完成的《2010中国城市群发展报告》则描绘了另一个城市群图景。报告称，中国正在形成23个城市群，它们将呈现为“15+8”的空间结构格局，其中15个为达标城市群，还有8个是尚未达标的城市群。

　　而在地方的实践中，城市群又是另一番样子。城市群的范围基本上为当地城镇化率目标的现实体现，因此出现了与国家规划或学界观点重合，又有所不同的景象。为了完成当地的城镇化率指标，地方已经开始抢建城市群。

　　《河北省住房和城乡建设事业发展第十二个五年规划纲要》称，河北省将建设“两群一带”，以承德、张家口、廊坊、保定为主体构建环首都城市群，以石家庄、衡水、邢台、邯郸为主体构建冀中南城市群，以秦皇岛、唐山、沧州为主体构建沿海城市带。

　　今年1月份，山东省政府也发布了《山东省城镇化发展纲要(2012-2020年)》，提出到2015年，全省城镇化率达到56%，并基本形成山东半岛城市群、济南省会城市群经济圈、黄河三角洲城镇发展区和鲁南城镇带一体化快速发展新格局。

　　提出类似计划的还有其他省份：比如四川省提出了打造四大城市群的目标；湖北提出了以武汉为核心的“8+1”城市群规划；湖南则提出了以长株潭为核心的“3+5”城市群计划……它们的发力都是为了在新一轮城镇化中抢占先机。

　　打造省内新增长极

　　省级政府热衷于布局区域性城市群，市县级政府热衷于加入城市群，其外因无外乎城镇化率的压力。另外，在区域经济日益一体化的今天，中国的诸多省份已经出现了严重的区域发展不平衡状况，布局次级城市群，打造省内新的经济增长极是让区域发展重归平衡的途径。

　　根据去年召开的四川省住房城乡建设工作会议，目前四川省城镇化的问题是城镇化水平差异加大，有的城市城镇化率已超过60%，但仍有些地区城镇化率未超过40%。到2017年，四川省城镇化水平的目标是城镇化率要超过50%，实现城镇人口超过农村人口的结构性转变。

　　关于城市化空间布局，四川省发改委主任唐利民坦承，四川省内的城市结构不合理。在浙江、江苏、山东等省份都有两个及以上的大型城市，但在四川省，成都一家独大。“除了成都外，四川还需要培育新的增长极。”唐利民说。

　　2011年的数据显示，成都市全市地区生产总值已达到6950.6亿元，占四川省当年GDP总额的33.1%。四川省决策咨询委员会委员漆先望表示，四川缺乏除省会城市之外的其他经济增长极，这将难以带动全省协调发展。

　　为此，四川省政府从今年年初开始编制建设“四大城市群”的方案。四川省计划在省内布局成都平原城市群、川南城市群、川东北城市群和攀西城市群。根据规划，四川省有意将川南城市群打造成省内的第二经济增长极。

　　谈到四川省四大城市群的发展思路，四川省住建厅厅长何健称，川南城市群与成都平原城市群一同被列入“优先发展”范畴；川东北城市群还在培育的过程中；而攀西城市群，仍在有意识地培育其成为城市群的条件。

　　四川省将此称为“次级突破”。川南城市群有着成为次级突破先头军的潜力，因为川南城市群内城市有着雄厚的工业基础。资料显示，在1978年到1985年间，川南的总体GDP水平曾占到了全省的近30%，而今这一比重仅为18%。

　　目前四川也开始按城市群分区监测。四川省统计局的统计数据显示，2013年1～2月，四大城市群投资增长速度均超过20%。其中川南城市群发展速度领先，增速达到32.6%，高出四川省平均水平9.2个百分点。

　　西南交通大学区域经济与城市管理研究中心主任戴宾认为，作为具有典型多中心城市群特征的川南城市群，不到3.4万方公里的空间范围内存在4个地区性中心城市，这在全国都不多见。

　　四川省国土资源厅党委书记、厅长杨冬生此前担任川南城市群内城市宜宾市市委书记。他认为，川南城市群完全能够成为四川经济发展的第二梯队。曾担任川南城市群内城市内江市市委书记的唐利民则表示，省发改委的着力点要放在除了成都平原城市群之外的其他城市群上，比如川南城市群。

　　抱团力破塌陷困局

　　对于市县级政府而言，除了来自于省政府的布局规划外，他们积极参与城市群建设的内因则是发展的困境。比如川南城市群内的四座城市——内江市、宜宾市、自贡市和泸州市，均地处成渝经济区两大城市重庆和成都之间，已形成“中部塌陷”困局。

　　四川省委党校曾对此现象做过一项研究。研究发现，只有重庆、成都的综合竞争力得分大于0，成都平原城市群综合竞争力平均得分为0.016915，川南城市群平均得分为-0.344982，川
东北城市群平均得分为-0.136728。

　　研究称，在成渝经济区内部，城镇分布密集，但两个核心城市呈现离心发展，对区域经济的辐射带动作用不够，而连接成渝两大城市的四川中部地区一带，缺少大城市的过渡和支撑，中部地区塌陷，存在较大的经济低谷，川南5市竞争力下降严重。

　　这一点，时任内江市市委书记的唐利民深有体会。2008年4月份刚从绵阳市调到内江工作时，他曾跑遍内江114个乡镇，找过市里300多名干部，“90%以上干部在谈话中都流露出一种失落感。”唐利民说，被边缘化的担忧弥漫整个内江。

　　唐利民在到内江后的全市第一次常委扩大会议上，提出了三年要翻一番的目标。这让场下的官员们深感不可思议，唐利民从此有了“翻番书记”的称号。但在他看来，内江市必须主动出击，才能不被边缘化。积极迎合川南城市群建设正是突围手段之一。

　　四川省住建厅厅长何健担心，川南城市群的弱点在于四兄弟城市发展不均衡。他建议四个城市要注重加强协调，避免恶性竞争。“在下一步的发展中应该合理分工，避免产业雷同，建立利益分享机制、协调机制、税收分享机制等等。”

　　中国大多数省份与四川省的情况大抵相同，即除了省会城市及周边城市，很难再找到第二个经济增长极。为了发挥省会首位城市的辐射功能，缩小地区间差距，实现城镇化率目标，在省内有条件的城市中布局区域性城市群就显得尤为重要。

　　而这些区域性城市群内的城市也因各种资源集中于省会而日益边缘化，要想重新突围，抱团合力建设城市群是一个政治正确并且符合经济利益的选择。

　　对于如何建设城市群，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，一个地区是否形成了城市群，需具备3个条件，第一，一定要有大都市；第二，要有一定的城市数量；第三，城市之间的联系十分密切，功能能够互补。

　　尽管并不认同城市群可以通过规划形成，但肖金成乐见城市群的出现，“任何推动区域一体化的行为都应该得到支持，不过城市群的发展要尊重客观规律，要避免圈地运动。”肖金成对记者说。