国土资源部：探索符合中国国情的国土规划模式

　　提要

　　当前，土地利用总体规划中的指标分解和土地利用分区，城镇体系规划中的城镇化道路和空间等级结构，主体功能区规划中的主体功能分区划分等均需要国土规划的指导。探索符合中国国情的国土规划模式，对推进国土规划的编制工作具有重要作用。 
　　以优化国土空间结构、提高国土空间的效率、改善国土空间环境、促进城乡统筹发展和区域协调发展为主要任务，构建富有活力、安全、可持续、协调的国土空间格局。 
　　编制和实施国土规划（与国际上的空间规划、综合规划、城乡规划等在内容上相对应），规范国土空间秩序，促进经济社会可持续发展，是主要工业化国家国家政府加强宏观管理的重要举措。国土资源部从2002年起开展国土规划的试点探索，取得了有益的成果，但真正的国土规划编制工作尚未开展。当前，土地利用总体规划中的指标分解和土地利用分区，城镇体系规划中的城镇化道路和空间等级结构，主体功能区规划中的主体功能分区划分等均需要国土规划的指导。国务院先后批复的多个区域规划的实施同样需要国土规划进行综合协调。李克强副总理在听取国土资源部工作汇报时的讲话中明确提出需要开展国土规划编制工作，并要求国土规划、主体功能区规划和城乡建设规划衔接一致。在这一形势下，探索符合中国国情的国土规划模式，对推进国土规划的编制工作具有重要作用。 

　　借鉴发达国家经验，创新国土规划模式 

　　国土规划是社会经济发展到一定阶段的产物。自20世纪30年代起，主要工业化国家先后开展了适应本国国情的国土规划。德国统一后，两次编制《空间规划政策指导框架》以及《空间规划报告》，分析空间发展趋势，制定空间发展政策包括财政转移支付、经济促进政策、交通政策、科研政策、城市规划政策、住房政策和农业政策等。英国2004年开始，在传统土地利用规划基础上编制《规划政策陈述》，为部门和地方规划提供指导，内容包括绿带、住房、乡村、通信、自然保护、可更新资源等。日本自1961年至今，前后编制六次国土规划，涉及产业、交通、环境、防灾、资源利用等不同领域和不同地区，为国土利用计划、城市规划、特别地区规划等相关规划提供基础。美国国土规划以市县综合规划为主，内容包括人口与经济、土地利用、环境保护等。各国空间规划名称不同，内容不同，但都是从本国特点出发，适应本国的政治和经济体制、地域面积、自然背景、经济发展特点的需要，形成了多样化的国土规划模式。同样，我国上世纪80年代开展的国土规划提出，确定本地区主要自然资源开发规模、布局和步骤，确定人口、生产、城镇的合理布局，明确主要城镇的性质、规模及其相互关系，合理安排交通、通信、动力和水源等区域性重大基础设施以及提出环境治理和保护的目标与对策的具体任务，这是符合当时的经济发展阶段特点的。 
　　当前，受国际金融危机影响，全球经济进入中低速增长时期。我国面临着切实推进经济结构调整和经济增长方式转变，促进城乡经济一体化发展，保护生态环境，完善社会主义市场经济体制和深化行政管理体制改革等新形势。从我国国情出发进行国土规划，与当前的经济发展阶段相适应，借鉴发达国家国土规划经验，发展中国的国土规划模式。 

　　明确规划编制内容，统筹各类规划空间 

　　以现行各类空间规划为基础，统筹国土开发、利用、保护和整治，统筹产业发展、资源开发、基础设施建设、生态保护等多层次的国土空间，统筹国家、省、市和县等不同层级的国土空间，统筹加强政府宏观管理和发挥市场在空间配置中基础性作用的关系。以优化国土空间结构、提高国土空间的效率、改善国土空间环境、促进城乡统筹发展和区域协调发展为主要任务，构建富有活力、安全、可持续、协调的国土空间格局。 
　　构建城乡统筹的产业空间。产业空间的优化配置是提高社会经济发展竞争力的重要方面。依据区域自然、社会经济条件和发展定位，确定不同类型、不同规模的城市产业发展集聚区和乡村产业发展集聚区，形成统筹城乡和区域，第一、第二和第三产业协调发展的产业空间格局。制定城乡产业空间政策，引导产业空间的合理布局，提高产业空间利用综合效率。 
　　构建规范有序的资源开发空间。合理的资源开发与利用格局是国家资源安全的基础，主要涉及土地资源、矿产资源、能源资源和水资源等。以资源开发和评价为基础，建立不同类型、不同规模的资源综合开发体系，形成资源开发、利用、保护和整治相协调，不同类型资源相协调的资源综合开发空间格局。制定资源开发与利用的空间政策，推进资源的集约、高效和综合利用，保障资源安全。 
　　构建综合协调的基础设施空间。基础设施建设对国土开发格局起基础支撑作用和重要的引导作用。以基础设施综合供需评价为基础，构建统筹城乡和区域，综合铁路、公路、机场、通信等各类基础设施的体系，形成综合协调的基础设施空间格局。制定综合基础设施空间政策，提高基础设施空间利用效率。 
　　构建保护与整治结合的生态空间。生态安全是国家安全的重要内容。以生态调查、生态敏感性评价和灾害评价为基础，建立涵养水源、防沙固沙、保持水土、维护生物多样性、保护自然文化资源、防治自然灾害等不同功能的生态空间，形成统筹各类生态功能、生态保护与整治相结合生态空间格局。制定生态安全的空间政策，保持城乡生态系统的稳定性，防止自然灾害，保障生态安全，促进可持续发展。 
　　构建相互协调的多样化国土空间格局。从我国多样性的自然、经济发展和文化特点出发，以国土资源潜力和综合承载能力评价为基础，综合考虑产业空间、资源开发空间、基础设施空间和生态空间，构建多样化的国土空间。统筹协调不同区域和类型的政策，形成差别化的国土空间政策。　 

　　建立规划实施措施，指导各类空间规划 

　　建立国土空间规划体系，落实国土空间政策。综合协调主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划的关系，区分各规划的主要职能，逐步建立规范有序的国土空间规划体系。从发挥国土规划的宏观指导功能出发，将相关规划如土地利用总体规划、城乡规划、生态保护与建设规划等作为国土规划德政策工具，具体落实相应的国土空间政策。 
　　注重运用经济手段，发挥市场在国土空间配置中的基础作用。适应不断完善的社会主义市场经济体制的要求，在加强国土规划实施行政措施的同时，注重规划中经济实施手段的运用，发挥市场的基础配置作用。加强公共财政对不同国土空间实行支付、补偿、援助等的安排，落实基本公共服务均等化。加强公共投资政策，引导社会投在在国土空间开发、利用、保护和整治安排中的作用。重视运用税收等其他经济手段，改善国土空间秩序。 
　　逐步开展国土规划法制建设，提高国土规划的权威性。以国务院发布《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》、《关于编制全国主体功能区规划的意见》为基础，与《土地管理法》、《城乡规划法》相衔接，逐步建立《国土规划法》，明确国土规划定位，确立国土规划的主要内容和任务，明晰各部门和各级政府在国土规划编制与实施中的职责，提出保障国土规划实施的政策要求。
　　不断加强科技研究和队伍建设，培养国土规划基础支撑能力。整合深化已有各类调查与评价如全国第二次土地资源调查、生态环境调查与评价、水资源调查、矿产资源调查等成果，为国土规划提供科学基础。加强国土空间结构体系、空间要素及相互关系、空间政策等方面的应用基础研究，为国土规划提供方法基础。逐步建立多学科的队伍，尤其增加社会科学包括社会学、经济学、法律学和管理学等学科的比重，为国土规划提供人才基础。不断提高国土规划的基础支撑能力。