西方国家棕地重建策略及其对我国的启示

　城市化进程加快、城镇建设用地和农用地矛盾日益突出，迫切需要在满足经济发展、城市建设、人类健康和环境保护的同时，尽量减少对农用地的开发占用，为此许多西方国家把目光投向了潜力极大的棕地（Brown-field）。棕地受多因素的影响，有许多不同类型的分类。目前西方各国对棕地还没有一个统一的认识，但人们对棕地“废弃、闲置或不充分利用，存在真实或潜在污染问题，曾被开发利用过”这3个特征已经达成了共识。比较来说，这类土地和我国的城市存量用地非常类似，都因经济结构转型和传统工业没落而出现，都伴随着严重的失业，伴随着周边甚至整个城市的萧条。为此，研究棕地问题对盘活我国城市存量用地有着非常重要的借鉴意义。  

　　一、国外棕地开发现状  

　　1993年美国环保局“棕地经济再开发行动”的出台，标志着棕地开发行动的开始。1995年的棕地行动议程中明确规定，开发棕地可以申请“社区地块开发基金(CDBG)"，用于棕地开发的规划制定、土地获取、环境评价、场地清理、建筑物的拆除和复原、污染治理以及原有建筑物的改善等。1997年，克林顿政府新的棕地联合开发行动有15个联邦政府机构共同参与，投入棕地重建的资金总额为3亿美元。2002年，布什总统签署了《小企业责任免除和污染土地复兴法》，授权每年拨付2.5亿美元用于被污染土地开发方面的援助，其中5千万美元用于低风险石油污染土地的评估和清理工作。  

　　德国政府在可持续发展政策指导之下，不断敦促要实现降低新增开发用地的目标，把每天的新增开发量从2003年的97公顷降低到2020年的30公顷。鲁尔区传统煤矿和钢铁产业的衰落造成了大约8000公顷的棕地。20世纪80年代末，随着国际建筑展等大型区域复兴战略的推进，衰败的鲁尔区以文化和旅游产业促进棕地更新，通过内外联动，鲁尔工业区转变为以煤炭和钢铁生产为基础、以电子计算机和信息产业技术为龙头，多种行业协调发展的新型经济区，产业结构调整取得了明显成效。  

　　法国工业性棕地大约为2万英亩，主要集中于法国北部和东部的传统工业区内，特别是加莱和洛林地区。法国通过来自国家、地区、区域开发局以及欧洲区域开发基金等方面的资金支持，1986~1997年共有1.2亿欧元的资金用于资助棕地战略的实施，这些资金2/3由洛林地区、EMPL和法国政府提供，其余1/3则来自欧盟。  

　　英国推动的棕地风险管理与修复政策取得了良好效果，超过20000公顷的棕地被确定为可再开发土地，其中约7000公顷可立即使用；在一些重要的地区如伦敦、英国东南部和东部，约有30％的棕地确定为存在污染。通过棕地重建，英国设立的2008年将有60％的新建住宅在已开发土地上建设或通过现有住宅转换的目标，已于2002年提前实现。  

　　二、西方国家棕地重建的策略介绍  

    棕地管理的焦点是使土地在城镇或区域中恢复元气，制定棕地政策是政治、科学、技术各方面的结合，必须同时处理好环境问题和空间规划问题。综观西方国家棕地重建的策略，主要体现在以下3个方面。  

    （一）行政管理体制  

　　1．政府及相关组织推动棕地重建  

　　大多数西方国家棕地重建工作是由中央政府推动，由地方当局来具体实施。如美国棕地的管理与治理主要由联邦政府、州政府、地方政府和社区以及非政府组织负责组织和实施。美国环保局是棕地治理的主导机构，负责对棕地进行合理的评估、清洁和可持续的再开发利用。州政府发起志愿者清洁计划（VCP)，制定清洁标准，对整个棕地的清洁起监督作用。地方政府和社区推动联邦政府关注棕地问题，非政府组织积极参与并投资于棕地治理，有效推进了各类棕地治理进程。加拿大环境委员会（CCME)1993年批准了“污染土地责任报告——加拿大统一行动建议原则”，为加拿大各级政府被污染土地管理提供了一个指导性框架。同时，加拿大各个省区分别制定了棕地治理的政策和指导方针。德国根据土地利用法规，由地方当局控制和管理棕地重建，如由11个城市政府和42个教区组成的鲁尔地区联盟是区域棕地重建行动的重要参与方。  

　　除了国家自身制定的棕地重建方案外，一些区域组织也积极推动合作国家的棕地复兴。欧盟利用欧洲区域发展基金（REDF）和聚合基金（CF）来实现欧洲共同体内最大的区域平衡。除了委员会基金框架外，专门部门的“委员会倡议”支持传统工业区的结构转型。这些计划由国家和地区政府的合作委员会提出，如用于钢铁用地的RESIDER计划，用于煤矿用地的RECHAR计划，轮船制造用地的RENAVAL计划以及纺织用地的RETEX计划。这些专门计划往往为棕地修复提供相当多的资金。  

　　经合组织（OECD)20世纪90年代中期以来就考虑了棕地的空间背景，注意这些土地在实现可持续城市发展中越来越重要的作用。在1998年的报告中，该组织强调了棕地问题，并指出存在城市棕地数量、棕地重建的经济社会及环境结果的信息不充分；绿地发展和棕地重建的经济社会环境矛盾；政策和立法的停滞，阻碍了棕地重建等问题。  

　　2．棕地调查登记制度的建立  

　　棕地以前用途的信息对预测土地潜在污染的类型和面积非常重要，它可确保对土地修复成本的正确评估。比如欧洲大片煤及钢铁生产废弃地，它所需要的措施就不同于城市内部混杂的小型纺织厂废弃地。  

　　英国1998年开始实施国家土地利用数据库的调查(NULD-PDL）工作，目的在对已开发的空地和废弃地及其他用地进行再开发的适宜性评价，这为棕地重建以及设定区域住房建设中的土地再利用目标提供了基础。  

　　加拿大各联邦实行了污染土地（涉及棕地）的档案和登记制度。如不列颠哥伦比亚省要求将土地的档案随同土地开发方案一起递交给规制部门。土地档案中包括一份关于土地历史情况和相关污染问题的标准调查表。为了对已知污染土地的未来使用者提供保护，该省要求对污染土地进行登记。在安大略的一些城市也已经开始编制污染土地清单。  

　　3．良好的土地利用规划制度  

　　发达国家一些城市的总体规划、二级规划、区域规划和功能分区中，往往对已经确认受到污染以及那些不存在污染的工业用地的开发和利用进行了特别的限制。  

　　英国对棕地重建的控制和规范，主要是通过全面性的土地利用规划政策体系，而非强制性法律。对于任何开发活动的法律控制主要体现在1990年制定的《城乡规划法》中建立的土地利用规划制度上。对任何开发都要求有具体的规划许可，对于棕地的再开发，规划许可包含对地块调查和评估，必要时甚至还包含对污染治理的要求。对超过一定规模的棕地重建项目，还要求评估其环境影响，作为规划审批的一部分。  

　　比利时弗兰德斯地区建立了一个覆盖全区的空间规划，该规划确定了工业用途的受限区，从而激励了棕地的修复。  

　　芬兰的棕地重建政策也被整合到总体规划政策中。新的规划体系要求土地符合（对人类健康无威胁）土地规划的用途，计划修复疑似污染土地时，也必须满足规划的土地用途，同时要求评价土地现状用途和运行需求。  

　　荷兰是空间稀缺且人口拥挤的国家，土地重建压力大。荷兰的空间规划为绿地使用设置了很多限制条件，并鼓励存量用地的使用。空间规划（VINEX）第四条政策补充文件和区域空间规划在国家一级为省、市一级的规划提供了依据，并提出补助金和一些财政计划。  

　　4．鼓励相关利益方积极参与  

　　由于棕地重建存在着环境、经济、社会等问题，要实现棕地重建的总目标，单纯依靠市场机制或者政府行为，并不能解决不同地区、不同领域的复杂的城市社会经济问题。这要求政府和各利益人（投资者、土地所有者、开发商、咨询者、社会组织、技术提供者和财政部门等）沟通协调并最终达成一致。美国出台了许多政策措施，动员社会各方力量和资源共同参与棕地的清洁、利用和再开发，卓有成效。如美国的棕地重建项目很多是由政府与私人投资联合开发的，形成“双赢”的局面。对于政府来说，资金的投入使废墟变成了充满生机的土地，由此创造了大量就业机会和税收，污染的治理也减少了对人民健康的危害与威胁，而且预计未来的零售税收将给政府投资带来很高的回报。对于开发商来说，政府提供的补偿大大地减少了投资，从而降低了开发风险。  

　　（二）法规政策体系  

　　1．较完善的棕地管理法规体系  

　　法规与政策体系是棕地重建的重要保障。西方各国对棕地都有相关的法律规定，美国还针对棕地重建问题专门立法，如1976年颁布的《资源保护和恢复法》、1980年颁布的《全面环境责任与赔偿法》、1986年的《超级基金增补和授权法》以及2002年的《小企业责任减免与棕色地带复兴法》等。  

　　与美国相比，欧洲各国都没有棕地重建的专门法规，但是相关法律中都涉及棕地，多数已经建立了一套法律法规体系。荷兰、德国和丹麦是欧盟国家最先拥有受污染土地政策和法律的国家，荷兰涉及棕地的法律有1985年的《城市和乡村复兴法》、1987年的《土壤保护法》（1994年扩展了土壤清理一节）、《住宅法》、《空间规划法》和《环境保护法》，荷兰的法律基础充分，但还需要在资金方面完善。德国涉及棕地的法律有1999年生效的《联邦土壤保持法》、《区域规划法》和《建筑法》等法规，前者制定了全国通用的风险评估和清理标准对污染土地进行治理的法律规定，并为清理计划和治理合同提出了一些指导原则，后两者涉及到地表开挖和限制新地开发等方面的规定，并对土壤处理问题提供了基本指南。丹麦2000年生效的《土壤污染法》为被污染用地的利用建立了法律基础，该法强调了市政当局对投资和修复被污染土地的作用，并期望能够进一步增加棕地修复的可能性。 

　　2．不同类型土壤污染物的控制标准  

　　棕地相当部分来自原有的工矿业用地，存在污染或潜在污染。我国1995年颁布的《土壤环境质量标准》仅从保护生态和农业安全的角度对土壤质量进行划分。欧美许多国家通过各种方式制定了各自的土壤质量标准，或基于生态毒性数据资料，或基于水质标准或污泥标准，或基于特殊地区的风险评价或者环境影响评价研究。德国广泛使用的The-eikmnna-klkoe体系，给出11种重金属和3种有机物质的数值；The Berlin List给出了11种金属、芳香族和非芳香族有机化合物以及3种无机物质的限制值和修复标准。在英国，ICRCL考虑了10种可能对人体健康和植物正常生长产生危害的金属，建立了背景值，低于这个标准的土壤将会被认为是没有受到污染的土壤。  

　　另外，由于各个行业和部门对土地的质量和性质要求不同，因此对土壤质量的判定标准和判定方法、指标有很大差异，一些国家已经根据不同用地类型制定了不同的土壤评价标准，如澳大利亚维多利亚州在其制定的《维多利亚环境指南文件》中，以法律的形式规定了用于清洁填埋物的土壤、低水平污染土壤以及重污染土壤等3类标准。  

　　3．适当的棕地风险评估等级划分  

　　面对棕地数量众多而棕地修复资金有限的实际情况，如何分配资金是个重要课题。为此，美国首先提出了污染土地危险等级评估体系与国家优先名单的观念与制度。在以人体健康、环境安全为前提之下，经过对被污染土地的调查与评估，将基金分配给污染最严重的棕地，可以有效地利用基金。许多国家也参照美国的做法，如加拿大CCME建立了国家分级系统，评估棕地对人体健康与环境有无立即或潜在负面冲击的可能性，对棕地进行分级，确定采取修复的优先次序。奥地利UBA的土地评估将棕地分为4个等级，经过全面风险评估的土地将有机会申请公共修复基金。丹麦环保署每年都会根据各郡提出的优先名单，制定修复行动的国家优先名单。比利时瓦隆的公共组织（SPAQUE）负责开垦被污染土地，主要任务是对以前的废弃地进行评估、优先配给和修复。SPAQUE现在正负责17个“优先地”的开发。 

　　（三）资金支持体系  

　　1．棕地治理的环境责任认定与分担 

　　“污染者付费”原则是现代环境管理工作的主要政策之一，即所有造成环境损害的人都要承担责任去治理污染，恢复原状，这一原则使得污染者将环境恶化的成本内部化。目前美国、加拿大、荷兰、英国等发达国家在棕地治理与开发过程中普遍遵循“污染者付费”原则。美国CERCLA规定，棕地的治理费用由发生危险物质泄漏的设施所有者或营运人或该设施所处土地的所有者或营运人承担，当上述主体无法支付费用时，治理费用由“超级基金”承担，治理费用的承担者对治理费用负有连带责任。加拿大环境委员会采用的棕地责任分配管理13条原则中规定，“污染者付费”原则是制定被污染土地修复政策和法律的首要原则，不过当存在“不当得利”时，棕地重建又体现了“受益者付费”原则；英国1995年修订的《环境保护法》通过了《污染者支付原则》，即土地的最初污染者具有消除由他们过去的活动而造成的任何地区污染的责任；荷兰等国家则采取在自愿的基础上，扩大土壤污染责任主体的做法。综观各国棕地重建情况，环境责任主体主要是政府、污染企业、土地所有者、开发商等。  

　　2．棕地重建的资金来源  

　　足够的治理和修复资金是棕地重建的基本条件。各国棕地治理资金主要由环境责任人承担（表1）。当然，除了环境责任人，还有其他的融资渠道，如来自金融机构的优惠贷款，国家、省、市棕地治理示范项目的投资，私人筹措资金等（美国、加拿大、英国等国家鼓励私人为棕地融资，丹麦半数的修复工作是由私人实施）。 

　　3．成功的棕地治理的管理与运作模式  

　　西方许多国家是由政府委托有关部门成立专门机构，制定棕地重建的管理和运作规章制度，负责棕地的治理和恢复，组织建立棕地治理专项基金。在基金的具体运作过程中，美国的超级基金运作就是成功的一例，超级基金运作的方式先由污染场地的初步评估、地块调查、各污染地块优先整治排序开始，在一系列整治前期工作准备后，进行整治调查和可行性研究、选择整治方案、撰写整治计划书、社区公众参与、决定最佳整治方案、完成决策纪录、执行整治和长期修复维护等程序。 

　　三、启示  

　　西方各国的棕地主管部门，除丹麦等少数国家是空间规划部外，其他各国都是环境部或其下属部门。但有效解决棕地问题必须考虑经济、引资、就业、生活、税收及绿地消耗等因素。棕地重建的主要目标是土地再利用，将土地重新纳入到产权市场的经济循环中。因此，成功的棕地重建政策或战略需要国土部门联合环境保护、城市规划等部门共同制定。  

　　（一）建立部门间的合作机制  

　　国土资源管理和其他相关部门可以通过土地调查、制定规划及标准等联合行动，实现管理层面的整合与合作，从而达到评价棕地的目的。  

　　(l）棕地调查：2005年我国国家环保局、国土资源部开展了全国土壤污染状况调查工作。该工作的主要任务之一是“把重污染企业周边、工业遗留或遗弃场地、固体废物集中处理处置场地、油田、采矿区、主要蔬菜基地、污灌区、大型交通干线两侧以及社会关注的环境热点区域作为调查重点”,“查明土壤污染的类型、范围、程度以及土壤重污染区的空间分布情况，分析污染成因。在此基础上开展被污染土壤风险评估，确定土壤环境安全等级，建立污染土壤档案”。这是查明我国棕地现状的很好契机，建议每年实行跟踪调查，并将更新结果纳入土地年度统计工作中，作为政府工作的考评依据。 

　　(2）土地利用的生态环境规划：确定棕地是否适合利用的主要控制手段就是土地利用规划。国土资源管理部门应在传统的制定土地利用规划的基础上，联合环保、规划等部门，综合分析各种土地利用的“生态适宜度”，提高环境影响因素的权重，制定土地利用的生态环境规划，并用此规划体系来加强棕地开发活动的控制和规范 

　　(3）不同类型棕地质量标准：国土资源管理部门可以划分棕地类型，但是不同类型棕地质量标准却需要有专业知识的环保部门来负责，西方各国棕地评价标准也都是由环保部门完成的。因此，为了实现棕地的可持续管理，必须在此技术上要求国土资源管理与环保部门的合作。  

　　（二）政府多手段的综合运用  

　　国土部门应该采取行政手段和财政手段来实现棕地重建。  

　　(l）行政手段：我国只在《土地管理法》第三十五条中作了一个极其原则性的规定，即“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”。目前还没有一部针对棕地重建的专门性政策或法规。《土地复垦的规定》要求对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等活动造成破坏的土地采取整治措施，使其恢复到可供利用状态。但是显然，棕地的范围远大于此，而且棕地的重建任务还要求恢复周边经济、社会的发展。另外，目前的土壤质量环境标准过分强调统一，并不能满足我国土壤多样化的特点。因此，国土资源管理部门应该完善法律、法规、标准等规章制度，实现对棕地重建行为的规范。 

　　(2）财政手段：棕地重建工作需要国土资源管理部门的推动，但是具体实施起来，就需要税收、补贴、贷款、  

担保和市场许可等财政手段，建立对私人行为的激励模式。美国、加拿大、英国等都趋向于由私人部门进行棕地  

重建，荷兰和德国虽然政府在规划和重建中扮演着重要的角色，但在资金筹措方面也采用了诸如减税、低息贷款等方式。我国国土资源管理部门可以利用市场机制在资源配置方面的优势，通过适当的制度安排或提供服务，为棕地资源建立市场交易平台，或促进资源市场的发育和完善，例如排污权交易、土地产权交易等。  

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