城市布局调整蕴含新商机

　　到一个城市发展必须对这个城市未来几年的发展方向有一个充分的认识，那么上海未来的发展目标是什么？上海的城市产业布局会作哪些调整？近日面世的一份名为《WTO元年与上海发展思路创新》的报告透露了一些最新的信息。 　　 　　这份报告是由包括上海市政府发展研究中心的研究人员在内的许多直接参与上海市规划、设计工作的专家、学者们撰写的。因此具有相当的权威性。这份报告首次提出，应把上海未来的发展目标定位于世界城市，而不是以前笼统所称的国际中心城市或者国际化城市，报告进一步指出，要完成这个战略目标，上海必须从调整城市空间结构着手，通过城市布局的调整，来带动产业的战略性调整。 　　 　　这些城市产业布局调整付诸实施的话，必然会给有意在上海投资、经商者带来全新的商业机会。 　　 　　上海未来的战略目标：打造世界城市 　　 　　所谓世界城市，按照国际上的通行概念和内涵，世界城市(WorldCity)是指国际性非政府机构和跨国公司总部的集聚地，世界金融、贸易、交通、运输、信息和文化中心，大规模国际和国内移民的目的地，并具有强大的对外经济辐射力。不难看出，从概念和内涵上来说，世界城市显然不同于国际经济中心城市和国际化城市。其主要区别在于：国际经济中心城市缺乏国际规范，因为国际上不存在这一概念；而国际化城市实际上仅仅是指具有国际联系的城市。所以，国际上一些发达国家的著名大城市，一般都冠称为世界城市。 　　 　　自改革开放以来，上海城市发展的战略目标处于不断的完善之中。20世纪90年代，上海在建设国际经济、金融、贸易、航运中心的过程中，曾经把上海城市发展的战略目标瞄准于国际经济中心城市和国际化城市，或者说是国际大都市，这无疑对上海经济与社会发展起到了重要的导向和推动作用。如今，面对新的国际国内形势，从与时俱进的要求以及长远经济与社会发展的战略眼光来看，课题组的专家们认为，应该把建设世界城市确立为上海城市发展的战略目标。 　　 　　1986年，弗里德曼曾经在《世界城市假说》一文中指出，世界城市是全球经济的组织节点，组织并连接区域经济、国家经济形成全球经济。这样的组织节点主要包括以下几个方面：主要金融中心、跨国公司总部所在地、国际机构所在地、迅速增长的商务服务部门、重要的工业中心、主要的交通节点和较大的人口规模等等。 　　 　　专家们分析，从这个角度来说，提出把上海建设成为世界城市的战略目标，并不是异想天开，而是具有深远的战略意义。其一，把世界城市确定为上海城市发展的战略目标更加符合国际上的通行概念、内涵以及国际规范，能够避免概念上的误区和内涵上的混淆，有利于扩大上海在全球的认知程度，提高上海城市在国内外的感召力。其二，世界城市的内涵不仅同上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心的战略目标相吻合，而且也更加有利于城市发展目标的具体化和指标化。同时，还可以使上海赶超发达国家一些世界大城市的目标更加清晰起来。其三，经过20世纪90年代的发展，上海城市面貌已有很大改观，但城市形态仍然落后于发达国家。表现在发达国家在城市形态上普遍采取都市圈的形式，而上海目前中心城区过大，中小城市尚未形成群体，在总体格局上仍然是“摊大饼”式发展。打造世界城市形态就是要从落后国家的城市形态向发达国家的城市形态转变，其本质是要通过城市空间结构调整，带动产业的战略性调整。其四，从全国范围来看，已有50多个不等规模的城市都将建成国际化城市作为发展目标。在此态势下，上海以世界城市作为城市发展的战略目标，不仅可以将上海与国内其他城市的发展目标明显区分开来，而且也有助于国内各大城市之间的功能分工与经济合作。其五，把世界城市作为上海城市发展的战略目标，有助于明晰上海在长江三角洲大都市圈中的功能与定位，不仅有利于形成长江三角洲大都市圈的核心，而且也有助于提升上海城市在全球化时代的国际地位和国际竞争力。 　　 　　上海成为世界城市的方式 　　 　　把世界城市作为城市发展的战略目标，无疑是上海城市发展的重要转折点。上海要建成世界城市，关键在于选择什么样的发展路径。这个发展路径不仅要充分借鉴国际上的成功经验，而且必须同中国特色、时代特征、上海特点充分地融合起来。 　　 　　专家们分析，根据上海现有发展条件，结合国际上一些世界大城市建设的经验，上海要建设成为世界城市有两条道路可供选择：一条是以调整产业结构为主，通过发展功能型产业，提升城市能级：另一条是以调整城市空间结构为主，通过创新城市形态，带动产业的战略性调整。 　　 　　如果说前一条道路是纽约、东京、伦敦、巴黎等世界大城市普遍走过的道路，有不少历史经验可以借鉴。那么，上海建设世界城市要不要遵循这条发展路径值得推敲：其一，走这条路，不仅难以使上海在短时期内赶超其他世界大城市，而且还有可能会继续拉大差距。其二，走这条路，还需要上海具备充足的支撑条件，而实际上能够提升城市能级的一些推动因素并没有落在上海，很多政策要素掌握在中央手中。因此，尽管这条道路的许多发展经验可资借鉴，但是，重复这条道路，将会导致上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心的进程更加漫长。 　　 　　专家们提出，由上述的分析看来，上海建设世界城市应该另辟蹊径。这就需要创新，需要寻找到具有中国特色、时代特征、上海特点的世界城市的发展路径。因此，上海建设世界城市必须选择后一条道路，也就是前人尚未走过的创新之路。这条道路可以表述为：从调整城市空间结构着手，通过城市形态创新，带动产业的战略性调整，较快地推动以建设国际经济、金融、贸易、航运中心为主要标志的世界城市建设进程。 　　 　　上海成为世界城市的优势 　　 　　专家们分析，与纽约、东京、伦敦、等世界大城市相比，上海在城市形态创新方面有着独特的比较优势。 　　 　　一是行政区划上的比较优势。用国际上大城市的一般概念来衡量，上海的城市概念同国际上是不接轨的。其主要表现在：国外大城市只有城区没有郊区，而上海则是城区和郊区的组合体。也就是说，国外大城市和上海在行政区划上具有明显的差异。这种不接轨，既说明了上海是国际上世界城市建设中的一个特例，又意味着上海在建设世界城市的过程中能够具有鲜明的创新力。因此，上海的城区和郊区在行政区域上保持着高度的统一性，是一种“合二为一”的组合体。纽约、东京、伦敦、巴黎等世界大城市的空间扩展虽然能够通过大规划区来体现，然而毕竟城市本身调整发展的回旋余地很小，城市形态创新所要受到的制约因素较多。而上海“城”的概念不仅可以向整个市域扩展，而且还可以通过城市形态布局调整和整体规划来形成更大的发展空间。如此，上海就具有了城市形态创新的客观条件，并能够在一定程度上避免一些世界大城市所累积起来的“大城市病”。 　　 　　二是土地制度上的比较优势。纽约、东京、伦敦、巴黎等世界大城市的土地一般都是私有的，因而征用土地和调整城市布局比较困难，从而在一定程度上对城市空间发展和形态布局调整产生了制度性的约束条件，或者说只能进行高成本的城市空间和布局调整。反之，上海市域内不仅幅员辽阔，而且土地属于国家所有，征用土地和调整城市布局不存在明显的制度性障碍，或者说具有对城市空间和布局调整的更大的主动性。因此，这种土地制度安排上的优势，为上海通过城市形态创新带动世界城市建设创造了良好的发展条件。 　　 　　三是政府财力上的比较优势。城市形态创新，不仅需要财力上的支撑，更需要政府的大力推进。从体制特征上来看，纽约、东京、伦敦、巴黎等世界大城市的政府本身不拥有资产，公共投资主要依靠税收和发行债券，而税收与债券资金的使用必须受制于议会。因此，这些世界大城市的政府难以有足够的财力，对城市形态和布局进行必要的重大创新。反之，上海政府除了依靠税收和发行债券之外，还拥有庞大的国有资产，不仅可以对重大建设项目进行直接投资，而且还可以通过所掌握的国有资产的变现和整合，形成更强的城市形态创新的支撑条件。 　　 　　四是要素价格上的比较优势。在同一个行政区域内，上海的城区和郊区在经济结构与要素价格上存在着相对落差，因而也是一种“合一有二”的差异体。这种城乡差异的具体表现就是商务成本的落差，而这种落差事实上又能够对整个城市的商务成本起到主动性的调节作用。纽约、东京、伦敦、巴黎等世界大都市往往会因行政区划分割而难以形成对整个城市商务成本的主动性调控机制。反之，上海就可以通过郊区来形成未来世界城市商务成本的反制机制。例如，中心城区刚性上涨的商务成本会使一部分制造业和人口通过轨道交通和高速公路外溢至郊区，而郊区商务成本低落差所引发出的对中心城区经济要素的承载作用，又将反制于中心城区商务成本的过度抬升。通过这种全市商务成本的主动性调控机制，就能够避免上海这个未来世界城市走向国际上一些世界大都市曾经出现的产业空心化边缘。 　　 　　五是发展途径上的比较优势。纵观全球世界城市的发展建设，无不带有时代的特征。因此，从发展途径来说，上海建设世界城市可以产生后发效应。目前全球经济的一体化和信息化的发展，已经开始要求当今世界城市除了具有高度集聚的中央商务区之外，还必须具有以信息网和高速交通网连接的广阔的发展空间。而同纽约、东京、伦敦、巴黎等世界大城市相比，上海当前正处在城市信息化和轨道交通建设的大规模推进时期，因此可以依托全球化、信息化和轨道交通的建设，实现跨越式发展，在城市形态上走在发达国家的世界大城市前面。 　　 　　专家们最后分析，上海要建设世界城市，需要打造未来世界城市的创新模式。这种创新模式的核心，就是要进行城市形态和布局的创新。从本质上来说，就是要把上海6340平方公里作为一个未来世界城市的整体形态来进行通盘考虑，并以此作为创新的基础和创新的内涵。 　　 　　从现实优势条件来看，上海已经初步具备了打造未来世界城市形态的广阔空间和难得的发展机遇。实际上，城市形态与布局的创新不仅是城市整体创新的重要方面，也是优化城市空间布局和增强城市综合竞争力的最重要途径之一。上海通过这种城市形态与布局的创新模式，不仅可以开创世界城市建设的新路径，有助于上海赶超国际上发达国家的一些世界大城市：而且也可以推进城乡一体化发展，并且在全国率先破解城乡二元结构。 　　 　　上海城市布局现状 　　 　　上海未来城市的布局发展是建立在现有的布局以及对现有布局进行优化组合的基础上的。上海目前的城市形态和空间布局现状是以中心城区为主，其主要特征表现在： 　　 　　一是中心城区形成了“圈与点”组合的形态结构。有内环、中环、外环三个“圈”；有中央商务区、外高桥、金桥、张江、虹桥、漕河泾等个点，同时，虹桥机场——虹桥开发区——南路——陆家嘴——世纪大道连线初步形成了第三产业带。 　　 　　二是外环线以内开始出现第三产业和都工业集群，形成具有世界城市特征的中心城区产业体系，并预示着仍将有一部分存量或增量的制造业产能以及相应的人口溢出中心城区。 　　 　　三是已经在20世纪90年代的六大支柱工业的基础上，建成四大工业基地，并且呈现点状增强增大以及“东西以吸纳增量为主，南北以吸纳存量和增量并举”的发展格局。 　　 　　四是全郊区散布着130多个城镇、约300个各类经济开发区，以及具有一定区域分工，但生产规模较小、生产组织高度分散的农村工业和农业生产体系。同时，郊区与江苏、浙江省毗邻的一些乡镇以及海岛乡镇，因经济比较薄弱而长期成为“经济盲区”。 　　 　　《WTO元年与上海发展思路创新》课题组的研究专家们分析如此的城市形态和空间布局，其结果必然是呈现中心城区向心力太高而离心力太低的现象和刚性态势，从而导致全市经济活动与人口过度集中于中心城区，城乡二元结构严重，大城市病突出，基础设施投资建设的压力倍增，城市商务成本居高不下，经济要素出现外流倾向等一系列的连锁问题。这一系列问题的产生和累积，不仅同整个城市形态和空间布局有着直接的关系，而且还将继续严重地演化下去。因此，有必要在上海东西联动调整城市空间布局的基础上，进一步在创新城市形态布局方面进行积极探索。 　　 　　未来上海城市布局构想 　　 　　《WTO元年与上海发展思路创新》课题组的研究专家们认为，上海要建设世界城市，首先应该形成未来城市形态和空间布局的基本框架。从这个意义上来说，根据上海城市发展的现实态势以及建设未来世界城市的客观要求，上海在城市空间布局上可以形成“一极”、“一圈”、“五带”以及“节点城镇”体系的发展格局。 　　 　　所谓的“一极”是指“金三角增长极”，它是由陆家嘴金融贸易区——外高桥港区——浦东国际航空港——深水港所组成的相互依托的金三角。这个金三角具有特殊的地理优势，一方面处于我国东部沿海经济带和横贯东西的长江经济带所形成的结构紧密的“T”字型发展态势的交接点上，另一方面可以促使形成以“双港”为门户、以金桥开发区和张江高科技园区的产业为依托、以陆家嘴的金融贸易业为支撑的经济格局。 　　 　　因此，金三角不仅将成为上海经济发展自重要增长极，而且将对未来世界城市功能和能级的提升以及增强长江三角洲的经济能级起至至关重要的作用。随着国际航班的东移，金三角应当加快形成现代服务业和战略产业集群，进一步集聚相关经济要素，强化在上海经济发展中的地位。 　　 　　所谓的“五带”是指物流产业带、现代服务业带、重化工业溢出带、水上景观与相关产业带和郊环工业带。 　　 　　物流产业带由外高桥港区——浦东国际航空港——深水港连线构成，这里将是上海未来世界城市的物流集聚区。随着浦东铁路投入建设和中国沿海大通道的最终形成，这一产业带的大物流功能将进一步显现出来。 　　 　　从组合功能来说，这一物流产业带的周边腹地应当逐渐形成与之相配套的“双港产业群”，从而进一步起到共同增强这一物流产业带的作用。 　　 　　从上海市的东西轴线来看，由松江佘山国家旅游度假区――虹桥机场――虹桥开发区――南京路――外滩与陆家嘴组合形成的中央商务区――浦东世纪大道――浦东国际机场所形成的第三产业带已经开始初步显出雏形，并且将继续向着现代服务产业带演化。从未来的发展态势看，上海将在利用这条现代服务业带的基础上进一步发挥优势，并以此来塑造出新大发展亮点。在上海中心城区冶金工业产能向北部钢铁基地集聚、化学工业产能向南部化学工业基地集聚、造船工业产能向长江口集聚的过程中，将逐渐延伸出一条中心城区工业向南北两端扩散转移的重化工业溢出带。 　　 　　以淀山湖——淀浦河——黄浦江为主线形成的“一轴、五环、八射、六湖、六廊”水上景观带，将以黄浦江沿岸开发和举办世博会为契机，成为上海水生态景观及城市休闲活动空间的新亮点，并发展成为上海未来的教育产业、住宅产业、文化产业、旅游产业、会展产业和高科技产业的集聚带。从发展趋势来看，郊区将逐渐演变成上海存量转移和增量发展所形成的制造业中心，成为大量劳动密集型产业的集聚地，并形成东西两个半圈。 　　 　　从区域功能分工来看，西半圈应成为以劳动密集型为特征的制造业产业圈，其定位主要是形成国内外经济要素的“承接载体”，东半圈应成为以战略产业和现代服务业为特征的配套产业圈，其定位主要是形成为国际航空港与深水港配套服务的“服务载体”。从未来发展角度出发，这条郊环工业带不仅是上海承接内外资流入的重要“载体”，而且还直接关系到上海能不能成为全球重要的制造业中心之一。 　　 　　从全市整体发展的角度出发，郊区除城市化和工业化地区之外，将进一步呈现种植业三个“三分之一”和养殖业“四个分区”的布局特征和产业特征。从区域功能分工来看，在外环线周边，应该大力营造大批的城市森林和城市绿化，在郊环工业带以内，应该成为推进种子工程、生物工程、温室工程、绿色工程及以信息和贸易为内核的“服务农业”的主要阵地。同时，其他农村地区，则应该向着生态农业、观光农业、休闲农业等方向发展。