浅谈建设用地整理

建设用地整理，又称市地整理，是许多国家建设用地深度开发利用的重要措施。进入20世纪90年代以来，城市建设的要求不断提高，土地资源配置进一步市场化，保护耕地的压力也越来越大，促使人们对长期以来“减少增量、挖掘存量、有效控制总量”的方针的认识，从定性分析向定量控制转变。其中有多少存量建设用地可以用来搞新的建设，成为实现总量控制的关键环节，只有在对原有建设用地进行重新摆布后，才能准确得出可以进一步利用的建设用地数量。于是建设用地整理的概念逐步浮出水面。由于建设用地整理概念在不同国家之间的社会经济基础不同，人们对建设用地整理的认识也不同，适合中国国情的建设用地整理到底是什么?始终还没有统一的认识，有人干脆将建设用地整理与旧城改造划上等号。那么建设用地整理到底是什么?其中内在作用机制是什么?笔者想通过在德国学习的体验和对国内建设用地整理现象的观察，以及对两者间的对比分析，悟出中国建设用地整理的内涵。
建设用地整理是城市规划的实施过程
时至今日，没有规划指导的城市建设是不可想象的。由于城市功能的复杂性，规划的实现必须要有一整套工程和技术措施作保证，建设用地整理就是这些措施的综合表现形式。通常为土地平整、道路拓宽、路网改造、旧建筑物拆除、信息网络重新布设、人文历史景观保护等等，为实现规划确定的新的城市功能奠定基础。笔者认为，建设用地整理一般包括三个方面。一是在城市建成区进行建设用地整理，通常是对旧街区的用地进行重新安排，如对道路基础设施进行改造，拆除旧的建筑物，对有纪念意义的建筑物进行保护性修缮等；二是在城市扩展地带，通常通过对旧有建筑物进行拆除，将零散的建设用地进行归并和用途置换，进行生态环境建设和加强水源地保护等。三是村庄更新，村庄更新在村庄内部与旧城区的建设用地整理相似，所不同的是村庄更新通常与农用土地整理结合进行。
维护土地使用权和房屋产权是建设用地整理的核心
我国的建设用地整理过程所涉及的对象是土地使用权和房屋所有权，但整理的过程要复杂得多，其一是土地使用权在不同的使用时间段内资产量是变化的，并有最终回归主体的可能；其二是土地产权与房屋产权在管理上通常分别由不同的部门实施；其三是由于城市规划的滞后性，增加了实施城市建设用地整理的难度。因此，城市建设用地整理作为一项系统工程，必须在政府的统一领导下，土地行政主管部门牵头负责，规划和房管部门积极配合，在整理过程中充分保护原土地产权人权益，才能为推行建设用地整理提供必要的基础和条件。
土地资产的综合运用是建设用地整理的主要驱动力
与农地整理不同，城市建设用地整理需要更大量的资金投入并得不到政府的补贴，这是因为建设用地整理本身可以创造级差收益以支持工程技术措施的投入。在我国虽未出现严格意义上的建设用地整理，但已经在下意识地运用或开始有意识地运用土地资产经营措施进行城市建设。如在道路建设过程中利用道路两侧土地的增值收益，解决道路建设及其搬迁费用不足。要求开发商解决本应由政府解决的居住小区内公共道路和其他公共设施的建设问题等等。有的城市在经营城市经营土地的理念下，也提出了建设用地整理的概念。但是从实际操作过程看，与专家公认的、完整意义上的建设用地整理还有相当的距离。这个距离主要体现在土地价格的科学性、权威性，公众对建设用地整理中土地资产价值量的认可程度，政府行为的诚信程度，尤其是在土地增值收益及其分配量的规定性和合理性方面，尚未达到土地房屋权利人的利益得到有效保护、国家土地收益没有流失或者流失得到有效控制的程度。
建设用地整理是许多国家特别是在发达国家已经成功的经验，有的已上升为法律并成为城市建设不可或缺的部分。在中国，由于耕地保护的压力和城市建设的需要，实现建设用地供应的有效控制，引入并推行建设用地整理也已经成为一种必然的选择。但在推行过程中应避免一窝蜂和简单化。不能简单将建设用地整理等同于旧城改造，二者之间的主要区别和联系是：建设用地整理是旧城改造的手段，旧城改造是建设用地整理的主要目的，二者不能相互替代。同时要处理好建设用地整理与土地收购储备的关系，土地的收购与储备作为政府调控市场的重要手段，其收购的土地可能需要进行整理和开发后择机推出，但需整理的土地未必需要收购。
至此，对建设用地整理似乎可以给出一个定义，即建设用地整理是以社会公共利益为前提，以优化土地利用结构和提高土地利用效率为目的，以创造和利用土地级差收益为手段，对城市土地重新进行加工的过程和空间布置上的重新安排。