我国区域性中心城市发展现状分析

　　城市作为区域的中心，是一定地域内的经济聚集体。城市和区域相互依存，彼此推动。在市场经济条件下，相对一般城市而言，中心城市具有更为重要的作用。中心城市的作用可以概括为若干“中心”，如商品流通中心、交通运输中心、金融服务中心、信息交流中心、科教文化中心等等，中心城市通过这样的“中心”对区域发展起带动作用。今后我国经济发展离不开中心城市带动，完善区域性中心城市功能，加强中心城市对我国区域经济的组织和调控作用，实现二元经济向一元经济转化，是今后相当长一段时期内，推进我国城市化进程，加快中国经济增长的一个中心环节。



　　一、区域性中心城市发展的基本特征



　　要对我国区域性中心城市发展提出一个完整、可行性的思路及相应的对策，就必须对其基本现状做系统深入的了解。根据有关统计数据和案例来分析，概括起来，主要有以下三个方面。



　　(一)地区级城市在数量上的扩张已经基本完成，但质量亟待提高。



　　1999年全国地区级城市的数量为233座，占全国总数的35％。按地区级城市市区非农业人口来分组，其中东部地区为103座，占总数的44％，中部地区为90座，占总数的39％，西部地区为40座，仅占总数的17％。从1979-1999年这20年期间，地级城市的数量由64座增加到233座，上升了264％。这期间，207~50万人之间的城市增长速度相对快一些。从全国情况看，全国城市668座，城市数量比1979年增加了2倍。这其中，100万人以上城市人口增长了1倍，50万-100万人口的城市增长了50％，50万人以下中、小城市人口增长了两倍以上，数量由173座猛增到588座，升幅达240％。这类增长最快的城市，平均规模只有18万人，主体部分是典型的小城市。这一方面反映了近20年来，城市数量扩张的速度很快，是推动我国城市化的主要力量，同时也暴露出城市的规模不足，功能有限，质量也急需提高。这与一直以来我国限制大中型城市发展的政策有关。从地级城市的综合竞争力来看，全国很多省份普遍存在城市综合竞争力不强、城市功能偏弱，城市的集聚和辐射功能未能更好地发挥。这种状况严重影响城市质量，弱化了中心城市对广大农村腹地的带动作用。



　　(二)地区级城市的发展不平衡，地区差异显著。



　　受综合地理条件、经济社会发展水平、人口分布、交通条件等影响，我国中心城市发展水平的地域差异比较明显，沿海与内地，东部、中部与西部地带之间差别较大，各省区内部中心城市发展也不平衡。



　　从全国来看，在全国233个地区级城市中，东部占了103个，相当于44％。中部拥有90个，占全部城市的37％。西部却只有40个，占全部城市的19％。1999年，全国地级城市市区非农业人口在50万以上的有82个，其中，东部9个省(辽宁10个，山东8个，江苏6个，河北5个，广东4个，浙江3个，福建2个，广西2个)；中部9个省(黑龙江8个，河南7个，安徽5个，湖北4个，湖南4个，山西2个，内蒙古2个，吉林2个，江西1个)；西部九省除了西藏和宁夏没有外，其余平均只有1个。如果用一个地区级城市数在全国总数中的比重来衡量该地区的城市化程度的话，东部和中部在全国中心城市中的份额高于36％，这反映了较高的城市化程度。相对东部和中部来说，西部在全国总城市数中的比重仅为t9％，这也反映了较低的城市化程度。此外，通过对各个城市经济总量、市场发育程度、基础设施水平、投资环境等指标综合分析结果，也证明城市化发展的不平衡。



　　(三)发展地区级中心城市已经成为有效推进我国城市化进程的现实选择。



　　我国的城市功能、城市体系还很不完善，相对于工业化发展水平而言，城市化发展严重滞后。可以判断，在我国经济发展进入工业化中期以后，依靠农村工业化来推动的城市化发展阶段已基本结束，中心城市的发展将是下一阶段我国城市化的主要动力，而今后区域间的竞争在相当程度上将更多地体现为各区域中心城市之间的竞争。加快中心城市发展，已成为推进中国城市化的现实选择。



　　从区域经济看，中心城市是未来区域经济发展的一个重要的、最具活力的经济增长点和集聚地。广东、浙江及江苏经济发展经验表明，中心城市是培育财源的关键所在，是增强发展后劲的最主要源泉。总之，中心城市在区域经济增长中作用日益显现。加速中心城市发展也已成为发达省份的普遍共识，成为其推进城市化的战略重点。



　　二、中心城市发展面临的主要制约因素



　　中心城市发展滞后的原因是多方面的，这里主要讨论要素流动、行政区划调整、区域一体化和城市网络化等有关因素。



　　(一)要素流动。



　　从要素流动来看，我国城市化与区域经济协同发展必须解决一个关键问题，即人口流动问题。户籍制度以及“离土不离乡”的工业化和劳动力转移战略是限制我国农村剩余资本向中心城市集中的重要原因。因此，为了实现中心城市与区域经济协调发展，必须变“离土不离乡”的工业化和转移方式为“离土又离乡”的工业化和劳动力转移方式，而后者又有赖于户籍制度的改革。



　　自1978年改革开放以来，在经济市场化过程中，由政府严格控制的制度体系在发生松动，并成为了改革对象。到目前为止，这种松动的主要表现还不是以户籍制度的彻底改革为特征，而是以逐渐开放城乡间的要素流动，对户籍管理工作进行试验性改革。如2002年以来，石家庄市、郑州市等政府已经相继出台了完善和落实户籍制度改革的新举措，重点放宽了投资、经商、办企业和购买商品房等人员迁入城市的条件，但并没有完全放开。目前，仅仅从要素流动的角度讨论中心城市发展问题，可以讲对其影响最直接的仍是户籍制度。与此相连的劳动用工制度、社会保障制度等方面，都与户口问题相关。



　　(二)行政区划。



　　发挥中心城市功能和按经济区不按行政区组织经济活动的设想，早在10多年前就提出来了，并且在上海、重庆、大连、武汉等城市设立打．破行政区划的经济区，我国的一些中心城市如上海、天津、武汉、广州等，在历史上都曾是某一区域范围的贸易中心、金融中心、交通运输中心、信息中心。然而解放后在按行政办法组织经济活动的计划经济体制条件下，城市所发挥的主要是工业生产基地的功能；城市的经济活动有时只限于为本城市服务，辐射面缩小。城市作为经济中心的作用下降，功能萎缩。与此同时，按行政方法组织经济活动，人为地阻断了经济活动的自然联系，形成困扰我们多年的城乡分割、市县分割、乡乡分割、城城分割，这些人为的分割严重制约了经济活力。



　　最近几年来，某些中心城市与周边县市的矛盾也相当突出，存在发展空间的矛盾、经济管理权限的矛盾、产业发展的矛盾、城市和区域规划的矛盾、基础设施建设的矛盾等等。这些矛盾严重影响区域经济的发展，并影响了中心城市功能的发挥，造成了经济建设中的浪费和不配套。中心城市经济区能打破县市域的局限，在人口、劳力、资源、交通、生产、流通、市场等方面形成一个比较统一、协调的格局，这对我们目前的行政区划提出了改革要求。不但要求经济发展在更大的范围和在强大的中心城市的带动下进一步壮大，同时也对现行的政府管理体制进行改革与调整，以克服体制性障碍，加强区域性中心城市对区域经济发展的服务功能和协调功能。



　　改革现行的行政区划，首先要对一些城市的管理辖区范围进行调整，突破现有行政区划，通过城市形态的调整，解决中心城市发展所需要的生存空间，完善中心城市功能。



　　从市场经济发展的要求和世界上大多数市，场经济完善的国家所设置的政府行政体制看，在中央政府下设三级政权机构是比较通行的。简化政府管理层次和职能是政府管理体制改革的方向。应该说，随着市场经济体制的完善和通讯、交通的便利，中间管理层次的简化、撤并，县域区划、县级机构和职能的调整转变也是客观需要。这不但是促进区域性中心城市发展的要求，也是促进全国统一大市场的要求。今后各地经济联系越来越广泛，县域不利于在开放的环境中进行交流。有时，它会成为地方经济分割和地方保护的一个利益因素。而且，现在有的县人口不多，但五脏俱全，县政府对促进经济发展的优势不明显，但对财政增加的负担却是显然的。当然，区划调整要考虑到各方面的情况，但主要应根据市场经济体制的要求、经济的内在联系、区域协作情况以及文化习俗、地理自然特点而定。通过主要扩大地级城市和一些经济强县(市)的地域，逐渐使目前的市、县两级政权改革成一级，并相应地使其有较大的经济管理权限，形成中央、市、镇三级政府管理格局。



　　(三)区域一体化和城市网络化。



　　改革开放以来，随着交通通信发展和市场机制的逐步完善，我国区域一体化程度有了长足的发展。然而，由于我国各级行政区域之间仍然壁垒高筑，各自为政，在此情形下，企业往往倾向于分散在各级小区域内摘自我发展。这严重抑制了人口和产业的集聚，不利于城市化和区域经济发展。因此，为了促进城市化和区域经济协同发展，必须大力促进区域一体化和城市网络化。



　　21世纪是城市的时代，是逐步走向城市网络化的时代。在这个时代中，由于交通和通讯技术的发展，使得部分产业或服务不再与其所在地的社会经济发展保持密切的联系，或不再以其所在地的“供养”人口服务为主业，其服务辐射范围也远远超过了当地居民。它立足于某地，却服务于全球或大区域，植根于小城市却服务于大城市。随着我国经济全球化、一体化进程的加快，这类空间组织形式越来越发展，并在其所在地的社会经济发展中发挥着深远的作用。跨国公司是全球化过程中最典型企业空间组织方式，其本部和主要分支机构的选址越来越与传统的自然资源占有型选址、市场区位依赖型选址、地域区位中心型选址无关；而更靠近交通网络枢纽型、信息网络节点型、环境质量优越型和无形、软性资产型选址。



　　从国际上兴起的“网络型城市”来分析，其基本结论是：现代城市密集地区存在着一种复杂的走廊型城市网络，他们的功能和区位关系特征表现出比传统中心地城市的明显优势，其中美国的旧金山是代表，而这类城市也被称为“网络型城市”。网络型城市由多个不同节点组合形成了一个独特又富有弹性的创新环境。网络型城市比同等规模中心城市享受更大的多样性和创造性，更少的交通堵塞和更多的自由空间。网络型城市的特点可概括为：不是城市连绵带式的简单堆砌，而是走向空间有序化、多元化和柔性化。这种创新空间是未来城市空间组织的方向。



　　三、结论



　　今后的5—10年，是我国经济社会发展的关键时期。根据区域性中心城市发展的现状和当前面临的突出问题，应尽快实施与市场经济体制相适应、能有效推进中心城市发展的对策措施，把增强区域中心城市功能和适当扩大城市规模结合起来，促进有条件的地级市向大城市发展。



　　(一)突出地区级中心城市在我国区域经济发展中的带动作用，进一步完善其功能。



　　城市化实质上是一个人口和非农经济向城市地域集中的过程。自1949年以来，尤其是改革开放以前，中国的城市化是一种人为和外生的过程，不是由市场导向的内生过程。目前我国中心城市的发展现状和成绩是在体制转型时期，适应我国经济发展水平的结果，这是由经济发展的内在作用自发导致的。



　　目前，中心城市的自我发展能力、集聚和辐射能力还需进一步增强，要制定和实施一些鼓励促进生产要素向城市集中的政策。通过引进人才、资金和技术，促进城市增强自我发展功能。在城市自我发展的问题上要解放思想，开阔思路，搞开放型城市，这样城市发展才有活力，才体现出较强的集聚功能。



　　区域性中心城市功能的完善，不单是其本身的发展问题，更关键在于；一个区域通过“中心市场”去组织生产的社会化协作和分工。在传统计划经济条件下，中心城市功能不完善，不能提供高效的服务，限制了城市间的协作和分工，区域未能形成合理的经济结构。“十五”计划纲要要求完善区域性中心城市功能，做好“完善”这篇文章，应加强中心城市政府职能的转变，加大城市基础设施的投入，建立区域中心城市和周边城市的经济协调机制。



　　(二)适当调整行政区划，引导产业和人口向中心城市集聚。



　　行政区划调整是加速城市化进程、解放和发展生产力的一条重要途径。目前，我国行政区划大多是在建国初期以行政管理和政权建设的需要为依据设立的，数量过多，面积过小，人口偏小，布局也极不合理，已经成为制约城市化进程和生产力发展的一个重要因素。因此，应按照经济发展规律，以有利于资源配置，有利于规模经济，有利于城市功能发挥为标准，采取措施进行合理的行政区域调整，突破各个地区画地为牢的分散格局，适当和适时调整行政区划，撤乡并镇、撤县并市等。这对于扩大中心城市发展腹地，推进城市化进程；对于优化资源配置，提高土地、城市基础设施资源的利用程度；对于精简机构，降低行政开支，减轻农民负担都具有十分重要的意义。



　　地区级中心城市尤其是一些较大的城市可以从周围县(市)归并，对有县无城的县建制可以逐渐将县城调整为中心镇，还可以通过相邻城市合作，形成协作机制。在突出中心城市作用的同时，可对具备一定条件的一些强县区划进行调整，使经济强县能同周边的县进行合并，扩大强县区域，使有条件的强县从市辖县的体制下独立出来，赋予其与中心城市同等的地位和行政经济管理权限。



　　(三)有重点、分阶段地支持和引导一批中心城市的加速发展。



　　中心城市的加速发展有其内在必然性。今后在我国的城市化进程中，市场机制将扮演越来越最重要的角色。但由于完全自发的市场活动并不能使城市规模、布局结构达到最优。所以中央政府应当有意识地推动一些有条件的中小城市加速发展成100万-200万人的大城市。可以考虑从现有的50万人以上，100万人以下的地区级城市中选择一批基础和发展潜力较好的作为重点支持城市，给予一定的政策扶持，促进要素集聚，增强区域中心城市功能，扩大城市的规模，促进有条件的地级市向大城市加速发展。这项政策可以考虑以滚动方式进行，例如每批10-20个城市，达到目标后再转向下一批。选择的标准应包括：合理的城市布局，良好的区位条件，良好的或可改善的基础设施条件，良好的可持续发展产业基础(特别是有新兴产业的生长点或发展传统产业的比较优势)，较好的市场环境，高效廉洁的政府和较高的市政管理水平，无明显的资源约束(例如水源匮乏)。



　　(四)突出“中心”顺势发展，进一步优化我国城镇空间网络结构。



　　我国的城市功能、城市体系还很不完善，许多活动仍要依靠中心城市带动。可以判断，在经济发展进入工业化中期以后，依靠农村工业化来推动的城市化发展阶段已趋基本结束，中心城市的发展将是下一阶段我国城市化的主要动力，而今后区域间的竞争将更多地体现为各区域中心城市之间的竞争。如此，应淡化有形的行政管理范围，加强区域城市间的协作，以避免中心城市演变成新的块块。



　　因此，完善区域性中心城市功能，进一步提升中心城市作用，需要解决城镇空间的网络问题。这里所说的网络，具有丰富的内涵，它不仅表示经济发展的要素流动机制，而且表示经济发展的空间网络联系。中心城市是城镇空间组织网络、中的中心环节，而构建合理有序的城镇网络体系，是经济发展一体化和国际化的必然结果。因此，城镇网络体系的建立要能兼具中心城市的规模主导地位和空间组织作用。目前我国各区域城市间仍是自我完善、各自为政，随着中心城市产业的成熟和趋同、城镇用地的急剧扩张、城市竞争的日趋激烈，我们认为，应尽快改变现有城市无序的城乡空间扩张，突破城市的行政分割，加速区域整合、重视区域整体协调，寻求城市竞争中的优势互补，这将推动未来中心城市的健康发展和我国城市化进程。

（作者：国家计委国土开发与地区经济研究所 王君）