权威报告:乱批地造成的损失"比走私还大"

温家宝批示，国土资源部建设部向圈地运动开刀

国土资源部一位官员对本报记者说，这几天忙坏了，又是紧急通知，又是电视电话会议，又是传达贯彻。

国土资源部这些工作背后的主题只有一个：整顿土地市场秩序。对于房地产市场来说，土地政策是影响这个行业发展最大的因素之一。

“造成的损失比走私还要大”

2月20日，国土资源部召开“全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议”。这个会议开到了县一级，包括国家计委、国家经贸委、财政部、农业部、建设部等10个部委领导在内参加，这在国土资源部并不多见。

全国土地市场情况不容乐观。据统计，全国年度建设占用耕地总量由1999年的20.5万公顷，下降到了2001年的16.4万公顷。1999年以来，国土资源部组织了三次全国范围内的土地市场治理整顿工作。但上地市场秩序现状仍然令人担忧，土地违法犯罪案件没有得到遏制。有业内专家估计，80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守的估计每年也达100亿元以上，“比走私造成的损失还要大”。

而据国土资源部初步统计，1999年至2002年，全国立案查处土地违法案件达54.9万件，涉及土地面积12.2万公顷，即达12.2亿平方米。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人，刑事处罚的363人。国土资源部先后对23起土地违法案件进行了曝光。

国土资源部部长承认，土地市场秩序方面存在的许多问题尚未从根本上得到解决，一些地区的问题还十分突出。他指出了当前土地市场存在的四大问题：

一是一些地方违法批地用地，主要是违反规划用地、未批先用、边报边用、越权批地、擅自下放土地审批权等。仅从对全国50万人口以上城市卫星遥感监测检查情况看，这几年，在新增建设用地总量中，违反规划用地、未批先用、边报边用等违法用地宗数、面积所占的比例都比较大。

二是一些地方违法违规出让土地，主要是该有偿出让的却划拨供地，该招标拍卖挂牌出让的却协议出让以及低价协议出让，擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。

三是一些地方违规设立各类“园区”，主要是一些“园区”违反规划圈占土地，违法授予其上地审批权，违法供地用地等，浪费土地问题严重。据对部分“园区”用地情况调查，一些违规设立的“园区”实际开发程度很低，大量土地闲置。

四是一些地方土地交易秩序混乱，主要是划拨土地和集体土地非法入市，隐性交易，造成土地收益流失。

向圈地运动开刀

据本报记者从国土资源部获得的《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》，从2003年2月-7月，该部将集中半年时间，对新《土地管理法》实施以来，土地管理和土地交易、使用情况，进行全面治理整顿。

整顿的重点包括：一是各类园区用地。主要是违反土地利用总体规划和城市规划设立各种名自的园区(城、村)及园区用地中存在的非法占地、越权批地、违法供地等问题。二是非法圈占集体土地。主要是单位和个人擅自与乡、村、组签订“征地”、占地协议而圈占土地问题。三是违法违规交易。主要是违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》供地和擅自利用划拨土地、集体土地进行经营性房地产开发问题。四是管理松弛。主要是有法不依、执法不严，甚至执法犯法，为不法分子大开方便之门；财务管理上违反财经纪律特别是违反国家“收支两条线”政策规定以及中介机构未按规定与行政机关脱钩的问题。

国土资源部要求，各省国土资源管理部门要对市、县的治理整顿工作进行抽查验收，抽查验收数量不得低于市、县总数的5%。据透露，国土资源部将在7月底对全国土地市场治理整顿情况进行检查验收，并将结果向国务院报告。

在电视电话会议之前，国土资源部已向各地发出紧急通知，其主要内容与治理整顿土地市场秩序工作方案的要求大致相同：

一、清理违规设立的各类园区。凡是违反土地利用总体规划批准设立的园区，不管什么名称，都必须进行认真清理。对违反土地利用总体规划批准设立的园区，必须撤消。二、严禁违法下放土地审批权。严格控制各类园区的商品房开发，严禁以科技、教育等产业优惠政策名义取得土地后用于商品房开发。三、严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地。对于签订这种协议，要求办理用地手续的，要进行认真清理，所签协议一律无效。凡是通过炒卖各种协议、立项批准书、规划许可证后变相取得土地的，国土资源管理部门一律不予承认，不得办理用地手续。四、严格控制土地供应总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量，优化土地供应布局和结构，防止楼市动荡带来风险。停止别墅类用地的土地供应。

据本报记者了解，自2月17日起，各地已开始着手对土地市场问题进行整顿。如山东省就出台了相应通知，要对利用土地“寻租”和牟取暴利的违法行为，重点是单位和个人以各种方式非法转让、买卖土地，国有企业“腾笼换业”、“退二进三”后其划拨土地未经批准私自转让交易等违法行为进行严厉打击。

建设部也发出通知，自7月1日起，凡未按要求编制和调整近期建设规划的，没有城市规划行政主管部门出具的规划设计条件，不得出让国有土地使用权。建设部规定，国有土地使用权出让前，出让地块必须具备由城市规划行政主管部门依据控制性详细规划出具的拟出让地块的规划设计条件和附图。规划设计条件必须明确出让地块的面积、上地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界线、开发期限等要求。附图要明确标明地块区位与现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口仕置，建筑界线以及地块周围地区的环境与基础设施条件。国有土地使用权招标拍卖和挂牌时，必须准确标明出让地块的规划设计条件。

取得规划许可证是进行房地产开发必备程序之一。建设部的这一通知，是从加强上地规划管理这一角度对土地市场和房地产市场进行调控。

高层密切关注圈地运动

国土资源部和建设部分别从土地供应和土地规划这两个方面发出调控的强烈信号，并非空穴来风。

1月12日，温家宝副总理批示：“一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人‘寻租’的手段。不少国土部门管理松弛，有的甚至执法犯法，给不法分子大开方便之门。这些问题应该引起国土资源部的高度重视。对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各类园区要进行清理，对土地执法中的错误做法要坚决纠正。”

而开发商圈下来的这些地，并不是都能立即进行开发，不少人圈地的目的是做土地投机，“圈而不开”。据统计，仅广州市国土房管局近年来就清理过期用地913宗、面积18.59万平方米，其中仅2002年就清理过期用地386宗、6.63平方公里。SOHO中国有有限公司董事长潘石屹对本报记者说，圈地是房地产市场最大的泡沫，北京有的开发商通过关系拿到1000亩地，每亩地原来是50万元，现在涨到70万元，仅这1000亩地他就可以获利1亿元，相当于万科公司1000多人一年内创造的利润。圈下来的地如果做开发，大多是建别墅等豪宅。如北京珠江

就宣称要在天津宝坻圈地1.8万亩，建一个“别墅城”。

据国土资源部知情人士说，对全国土地市场的治理整顿也与担心全国是否会出现房地产泡沫有关，因为从本质上来说，房地产的泡沫同时也就是土地泡沫。

潘石屹等开发商对国家有关部门此次治理整顿全国土地市场持欢迎态度。潘石屹告诉本报记者，虽然“停止别墅类用地的土地供应”等个别条文不好操作，但总体来看，这些政策的出台，必将对全国房地产市场会产生重大影响。尤其是禁止与乡村签订协议圈地，炒卖转让的各种协议、规划许可证等，“一律不承认”(无效)，很有杀伤力。

但也有开发商表示要“等等看”。在这些开发商看来，国家对土地市场的整顿并非第一次，但几次整顿效果并不如人意。譬如，上文所提的卓达集团圈地问题，卓达大学城当时圈的是集体土地，北京市国土资源房屋管理局曾经准备着手查处这一影响恶劣的案件，最终却不了了之。