中国经济大局下的城市“土改”
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2003-02-21
来源：景观中国网
青藏高原响起土地拍卖槌声
目前全国绝大部分的市县都已成立土地收购储备机构，以土地储备制度为特征的新供地机制正在逐渐被各地政府作为调控市场的有力工具那曲或许
青藏高原响起土地拍卖槌声
目前全国绝大部分的市县都已成立土地收购储备机构，以土地储备制度为特征的新供地机制正在逐渐被各地政府作为调控市场的有力工具那曲或许只是旅游爱好者才听说过的地名。它地处藏北高原，位于唐古拉山脉与念青唐古拉山脉之间，平均海拔４４５０米以上，终年积雪覆盖。那曲县人口７．２万，面积却达１．６万平方公里，平均每平方公里不足５个人，可谓地广人稀。
可是，这样一个偏僻之处，国有土地交易却进行得有声有色。２００２年７月２８日和１０月１８日，国有土地使用权拍卖槌声先后两次在那曲响起，那曲县城两幅面积分别为１４亩和８０亩的国有土地的５０年使用权，以５９０万元和１１１１万元的价格顺利拍出。
比起寸土寸金的繁华都市，作为藏北草原牧业县的那曲，土地资源并不珍贵，因而土地拍卖似乎显得有些“超前”，然而这却是一种新的土地制度正在成形的象征。２００１年６月，那曲地区成立了国土资源局，不久便出台《土地收购储备出让实施办法》，开始建立了一种土地收购储备制度、土地供应计划和土地公开市场三位一体的国有土地供应机制。土地拍卖只是这一机制中的一个重要环节。
那曲的变化反映着中国土地制度改革的现实。土地收购储备制度１９９６年由上海首创，１９９９年国土资源部开始在全国范围内推广这一制度，在国务院文件的推动下，各地２００１年土地收购储备制度建设迅速升温。至２００２年６月，全国土地收购储备机构达２０００余家。记者从国土资源部获悉，目前全国绝大部分的市县都已成立土地收购储备机构。
短短几年内，土地收购储备制度在全国范围内大行其道，并被称为“经营城市的必然选择”。巧合的是，把局部地区房地产市场过热与其联系起来者亦不乏其人。这之中究竟有没有必然联系？地方政府为何如此积极地推行土地收购储备制度？中央和地方政府推行这一制度的立足点是否一致？记者通过多方面的采访了解到，以土地储备制度为特征的新供地机制正在逐渐被各地政府作为调控市场的有力工具，但它同时又是一把“双刃剑”，其刀锋所及，已不限于房地产领域，而和许多经济大局息息相关，荣辱相系。
杭州先行：垄断土地一级市场
２０００年下半年，杭州市发文，收购储备范围扩大到旧城改造地块、城市建设重点区域等，新增建设用地一举囊括其中杭州市土地储备中心位于文三路３５９号市国土资源局大楼１１层。表面上看，这不过是一个仅有１２人编制的正处级事业单位，但是这个规模不大的单位动辄能调动上亿元资金。登录它的网站，马上可以看见大量的土地收购和招商信息。
据杭州市国土资源局有关人士向记者介绍，这是全国第一家较为规范的土地储备机构。它的任务很单一：杭州市区范围内需盘活的存量土地和新增建设用地中，凡用于商品房开发的国有土地，原则上都按统一价格收购或征用，经过初步开发，将“生地”变为“熟地”，然后纳入政府储备库。
位于土地储备中心楼下的，便是杭州市土地市场交易大厅——这种地理设置简洁地显示了土地收购储备制度的操作链条：收购来的大部分土地使用权根据城市总体规划、土地利用总体规划和实际需要，在这里统一由政府以招标、拍卖等方式进行市场运作。
杭州市土地储备中心成立至今，累计收购土地１３，６８８亩，大约相当于１．６个西湖（５．６８平方公里）的面积。收购这些土地，中心花去７４．３４亿元；到目前为止仅卖出和移交一半多，就收回６９．１亿元。目前中心尚库存６０００多亩土地，价值近５０亿元。
杭州供地机制的诞生过程极富“中国特色”。１９９７年，为解决杭州国企改革中的土地资产变现问题，当时的市长让国土资源局“想想办法”。１９９７年８月，杭州市国土资源局受命成立土地储备中心，首要任务就是收购因产业结构调整的企事业单位需盘活的存量土地。当时定下的目标是，到２０００年，有２０％以上的经营性房地产用地通过政府的土地储备中心供给。
新机构边筹建边动作，以“试点探索、小步启动、适时收购，确保不亏，稳妥发展”为原则。最初的业务以收购和收回两种方式为主，除收购企事业单位因产业结构调整需盘活的存量土地，还可将违法用地、闲置抛荒土地及无主地依法收回。
随着中心土地收购储备量的增加，土地收购储备的范围在不断扩大。１９９８年６月，杭州市土地收购储备管理委员会决定，将收购储备范围扩大到市区需盘活的所有土地；２０００年下半年，杭州市发文，收购储备范围扩大到旧城改造地块、城市建设重点区域等，新增建设用地一举囊括其中。
杭州市此举反映了中国土地制度所有权和使用权相分离的内在矛盾。建国后我国土地实行公有制，在单一所有制的经济形态下，所有权和使用权是两个无须严格区分的模糊概念。改革开放后，“三资”企业、个体、私营经济大量涌现，所有权和使用权呈现分离的趋势。２０世纪８０年代后期兴起的土地使用权改革则首开两权分离的先河，变过去无偿、无限期使用土地为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。从此，单位和个人便可通过划拨或出让两种方式取得国有土地使用权。
不过，土地使用者若改变土地用途，必须报经政府有关部门批准。土地使用权以划拨方式取得的，在改变土地用途时还需补交土地出让金。这意味着，除使用权外，法律并没有将土地的处置权和收益权赋予土地的使用者。
１９９８年修订的《土地管理法》规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。具体到地方，虽然法律并无明文规定，但由于土地的自然属性，各地政府自然而然成为土地所有权事实上的代表者，实际的管理职能按照法律由各地土地部门承担。然而，长期以来，城市存量土地资产盘活过程中，真正掌握土地供应主动权的并不是土地部门。土地使用者往往利用这一身份带来的便利，绕开政府有关部门自行招商，如此便可自行处置土地，获取收益。正是这种现实迫使政府要想办法把土地供应权抓在手中。
焦点：供地权失控
这些年，国务院、国土资源部的红头文件中，虽然反复提出控制土地供应量和土地使用权集中统一管理的问题，但始终没有找到一个很好的机制来落实，原因就在于“土地部门手里没有地”。
杭州并不是最早探索土地储备制度的城市。面对供地权的困扰，上海早在１９９６年就已经开始探讨创建这一机制的必要性与可行性。
１９９５年前后，上海市ＧＤＰ连续几年两位数增长，但商品房的销售率却逐年下降，空置率居高不下。此种迹象表明市场的土地供应是过量的。一般来说，土地的过量供应与房地产的大规模开发互为因果，集中应市的商品房短期内超过市场的有效需求，这是一枚难以消化的苦果。
来自国土资源系统的主流观点一直认为，土地超量供应背后是供地权的高度分散。据上海市房屋土地局统计，１９９１年至１９９５年之间全上海累计批出住宅建设用地２３．９万亩，其中市政府批出仅占２２．６％，而各区县批出的则占到７７．４％。针对这一现象，曾任上海市建委房地产管理处处长的沈正超撰文指出，问题就出在当时的土地供应机制。
在计划经济时代，没有统一的土地管理机构，城市土地管理职能被分成若干“块块”，政出多门。计划部门负责建设项目的立项审批，规划部门负责土地利用，建设部门负责城建，农业部门管理郊区农业用地，甚至铁路、交通、军事等部门也在不同程度地管理各自用地。
１９８６年６月２５日，《中华人民共和国土地管理法》颁行，其要点之一即是规定由“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作”，据此开始组建统一管理全国土地和城乡地政的国家土地管理局，直属国务院领导。之后各级政府也相继建立专门的土地管理部门。
然而，据了解，在国家土地管理局尤其是各城市土地管理机构的组建过程中，四面八方阻力重重。中国社科院研究员杨重光指出：“这背后有个利益问题，实际上就是政府部门之间在打架。”杨重光分析说，土地管理的一般性程序是，首先由计划管理部门根据项目立项批地，再由规划部门提供规划选址意见，经土地管理部门审查，报当地政府批准，而后方可按规定程度取得土地使用权。从中可以看出，供地权实际上掌握在地方政府手里，而这个“政府”的概念，在不同城市受制于不同部门的层级关系，形式多种多样，由此演化而来的利益关系纵横交错，各有千秋。
供地权的链条在现实中的演化扑朔迷离。地方政府的各种与土地有关的部门分属不同层次，极为混乱，如征地办、拆迁办、房改办；国土资源局、房管局、规划局、建设局；土地管理委员会、建设委员会、城市改造委员会等等。在这些部门之外，当地主管领导也要“发挥领导作用”，不同的部门具有不同的权限和职能，具体到某个地块，往往是甲批了，乙就不得不批；或者既然甲可以批Ａ地，那么乙就非得要批Ｂ地。２０世纪９０年代以后，各地兴起建立开发区热，一般开发区都直接拥有一级供地权、规划执行权和开工建设权，有的开发区管委会负责人甚至直接由市（县）长担任，只要领导点头，一切便畅通无阻。
在这种体制下，土地部门有供地权之名，无供地权之实。记者从国土资源部了解到，有的市县竟然有几十个渠道在同时供地。国土资源部土地利用司宫玉泉处长说，这些年，国务院、国土资源部的红头文件中，虽然反复提出控制土地供应量和土地使用权集中统一管理的问题，但始终没有找到一个很好的机制来落实，原因就在于“土地部门手里没有地”。
供地权管理混乱、土地一级市场失衡，注定要付出代价。２０世纪９０年代初，全国土地市场和房地产市场过热，总量失衡的结果是１７４万亩的闲置土地和数千万平方米的空置商品房，大面积耕地被无序地蚕食，人均耕地面积急速下降。同时，国有资产也大量流失。据了解，中国国有土地资产每年流失近百亿元。
开发商成了主角土地开发商主导了房地产开发大戏
供地权分散的问题不仅限于存量土地市场，还十分广泛地存在于城市新增建设用地的市场中，但在土地储备制度最初的尝试里，改革脚步却无一例外地始于城市存量用地市场。
上海、杭州、南通等几个先行城市最初都将国有困难和破产企业的原有划拨土地作为重点收购对象。２０世纪９０年代中期，国企改制浪潮汹涌。对于很多亏损和破产的国企，土地是其最大的资产，尤其随着城市的扩展，相当一部分企业不知不觉地从郊区升级为城市中心地带，价值不菲。大批企业嗷嗷待哺，对土地资产变现有很高的依赖性；原有划拨土地大量集中应市，土地市场难免会受到冲击。
现实情况是土地开发商主导了房地产开发大戏。往往某开发商看中某地块，首先不是跟土地部门交涉，而是同原用地者达成意向，再去各个部门跑批条。有开发商向记者透露，能够取得土地使用权主要看有没有“过硬的关系”。可以想象在这个“跑关系”的过程中，原土地使用者和某些部门或个人有机会分享供地权分散带来的好处。土地部门对土地供应不能主动管理，往往是地已经批出去了，土地部门只能被动地办手续。规划部门也要被开发商牵着鼻子走。即使城市总体规划已经形成，土地用途、容积率、开发期限等指标也时常不得不按照开发商的意思进行更改。
储备－招标－拍卖
“凭关系”拿地不复存在，“凭实力”拿地成为趋势。以前以低价土地的形式流入开发商腰包的“好处”，现在名正言顺地变成政府名下的财政收入国土资源部土地利用司副司长冷宏志认为，要解决土地开发中存在的以上问题，一个现实之道就是让政府成为真正的“地主”。正是在此背景下，２００１年４月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，首次提出“要试行收购储备制度”。
政府通过收购储备，便可将“实物”土地收回——但这种妙想在具体操作中涉及方方面面的关系，却并非简单的“收购”二字所能包括。
首先必须建立一个专门的运作机构。这个机构职能权限的设置对收购储备的结果有着重要影响。这有两种方式：一是土地储备机构隶属于当地土地管理部门；二是同时成立土地收购储备委员会和土地收购储备机构，土地收购储备委员会的“一把手”多由主管市长担任，土地储备机构隶属于土地管理部门，同时接受收购储备委员会的领导和监督。一位业内人告诉记者，后者比前者的运作要顺畅得多，因为“有市长出面，事情就好办”。
在收购和储备环节，各地的做法大同小异。作为一个独立运作的法人，土地储备机构往往需要和其他的开发商一样，需要与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，达成初步意向；之后还要与计划、规划等部门多方协调，立项、申请规划许可；然后办理用地手续，与土地部门签订出让合同，按照约定支付收购金，最后进行土地过户，等等。取得土地后，再选定一级开发企业对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，如此土地方才进入储备库。
更为重要的是土地出让的环节。土地使用权改革后，土地供应方式形成了双轨制，无偿划拨与有偿出让并存；有偿出让方式中，招标、拍卖出让和协议出让并存。对于经营性用地，土地招标、拍卖出让难以推行，一个重要的原因就是开发商能够从其他渠道得到便宜的土地。面对各种各样的“关系”编织出的寻租网，国有土地地价上不去。
２００２年５月，国土资源部颁布１１号令，停止全国范围内的经营性土地协议出让。“凭关系”拿地不复存在，“凭实力”拿地成为趋势。以前以低价土地的形式流入开发商腰包的“好处”，现在名正言顺地变为政府名下的财政收入。
至此，一个土地储备制度、土地供应计划、土地公开市场三位一体的土地供应机制初具形态。冷宏志这样阐释三者之间的关系：政府手中有地，才谈得上按计划供地；经营性土地只有通过招标、拍卖等公开的市场方式，才能实现国有土地资产的保值增值。
土地供应量难题
一级市场的垄断虽然为政府调控市场提供了可能，然而一旦真正面对市场的跌宕起伏，问题就复杂多了通过各地自发的实践，收购储备制度最终形成了三种模式。
一种是以市场运作为主的上海模式。最大的特点是根据收购储备机构制定的收购计划和政府的要求，收购土地的范围十分有限，收购储备机构须自收自支，自行与被收购单位进行谈判，能否成交，视具体收购条件而定。
另一种是行政控制和市场相结合的杭州模式。其关键手段是政府在其中起到了主导作用，政府掌握土地的“统一收购权”和“统一出让权”。需盘活的土地，首先要向收购储备机构提出申请，政府按计划将土地推向市场，开发商通过拍卖取得土地。
第三种是南通模式。其原则与杭州模式基本一致，不同点主要是储备机构有权对国有企业改革中土地使用权作价出资（入股）部分进行管理，收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府交纳的租金。
无论是土地储备制度的哪种模式，调控市场均为重要目标。在这方面，三种模式的思路异曲同工：在市场土地较多、价格较低时，多收购一些土地，市场土地较少、价格上扬时，就多抛出一些土地，以此实现总量平衡，以价格杠杆的作用促进市场的平稳运行。
但调控市场，又谈何容易。上海市土地发展中心成立６年来，共收购储备土地２００多公顷，而上海市土地面积６０００多平方公里，每年经营性用地就多达５００～６００公顷。土地储备规模过小，对市场难以形成影响力。与此同时，上海市其他渠道土地供应依然畅通，直到２００２年上半年，上海土地储备的出让也与其他渠道土地一样采用协议出让的方式。看来土地部门对一级市场的垄断程度直接影响着其市场调控能力。
与上海模式不同，杭州土地储备制度得到当地政府的强力支持，真正实现了土地一级市场的垄断，政府对土地供应量具有绝对的控制权。然而随着土地的收购储备和不断投放市场，新的问题接踵而来。
一个颇有争议的现象是房价和地价的变化。
据了解，杭州市目前商品房房价已经从前几年每平方米２７００元左右上涨到２００２年底的５０００元上下，目前依然持涨不落。地价也同时上涨，在一次公开拍卖中，还曾创出每亩地１８００万元的天价。有开发商透露，１９９５年每亩５万元就可以竞得的近郊地块，现在最起码拍卖到３００万元一亩，而且有价无货。炒楼一族借机疯狂入市，普通百姓望房兴叹，房地产商也颇有微辞。
在杭州市房价和地价节节升高中，关于地价与房价关系的大讨论逐步升级。一个被广为引用的说法称，房价升高源于地价的推动，而地价的升高是由于实行了土地储备制度。一种观点认为是推行土地招标拍卖导致了地价上涨；也有观点认为政府减少了土地供应，实行缩量放价的政策，人为制造地价上涨；还有人认为是土地供应速度与需求脱节导致土地供应数量不足。由此得出结论：是政府在“与民争利”。
国土资源系统人士则普遍“捍卫”新的供地政策，纷纷表示“房价不是地价炒高的”。他们认为：成本决定价格是计划经济的逻辑，市场经济的逻辑是供求关系决定价格。地价只不过是房价当中绝对地租、极差地租的存在形式，市场可接受的房价高，地价才会上涨，地价作为反映一个城市社会经济发展水平和土地供求状况的“晴雨表”，其实正是由市场决定的。
对于土地招标拍卖，有关官员在不同场合反复强调，相对于协议出让而言，这是以市场机制来配置土地资源，地价高低，正是市场的选择。以前地价低，但是房价并不低，和市场价格相比，好处实际上都进入了开发商腰包。作为土地所有权的代表，政府现在所做的只不过是把以前由于土地管理体系不完善而流失掉的一部分收益从开发商手里收回来。
不过，有关方面也承认，杭州市在操作过程中由于拆迁、土地平整、政府办事程序等方面的协调存在相当难度，土地供应还往往达不到预期速度。目前杭州市政府的最大困扰就是，供应的土地总量已为数不少，究竟需要抛出多少土地才能平抑市场？以什么方式抛出？抛出的土地能否满足市场的真实需求？在土地供应过量和缩量放价之间的界线又是什么？对一级市场的垄断虽然为政府调控市场提供了可能，然而一旦要真正面对市场的跌宕起伏，问题就复杂多了。
统一供地权的硬币两面
如果超越单纯的房地产业，从经济全局的角度观察，政府统一供地权垄断土地市场，又是一种祸福相依的机制对土地储备制度的另一种批评更为直截了当——不少学者认为，实行土地储备制度其实就是“政府想赚钱”。
不应回避，土地储备制度的实施从一开始就抱有筹集城市建设资金的目的。近几年，地方“经营城市”的热情甚高，国有土地出让是其中的重头戏。在相当数量的城市（县），土地批租收入成为当地的“第二财政”，有的地区甚至超过其财政收入。
其实，“以地生财”早就是许多地方政府聚财的首选方式，实行收购储备制度后，部分地方政府更是“如虎添翼”，将这一制度发挥到极致。江西省“经营城市”的典型玉山县采取所谓的“饥饿法”供地，２００１年，仅拍卖土地 ８．３亩，就获取土地收益２３００多万元，还创下全省最高拍卖成交价格的纪录——每平方米高达８４８８元。此后上高、新余等县市如法炮制，竟又先后创下每平方米１万元的拍卖纪录。２００２年，玉山拍卖土地１８．５４亩，又获取土地收益８８００多万元。
据一位分析人士估算，去年杭州市政府财政收入１６０亿元，其中土地出让金上缴占其中的２５％上下。这些土地收益已经点点滴滴注入地方建设的血脉。
据了解，到２０００年，全国累计收取土地出让金４３５０亿元，基本用于改善城市基础设施、完善城市功能。
按理，地方政府希望自己的钱袋更加丰满，这无可厚非。选择土地储备制度，控制供地权，确实也能起到立竿见影之效。经济学者周其仁分析，政府垄断土地一级市场，往往能在需求集中、经济景气的时期加速地价上涨，因其完全可以通过控制土地供应量，把地价“憋”成天价。地价越高，政府的家底就越厚实，投资城市建设的实力就越强，城市的发展又会进一步带动城市地价的上涨，如此循环往复，这是地方政府愿意看到的结果。
但这只是硬币的一面。不少学者先后撰文指出，地价上涨不仅影响商品房价格，也影响到工商企业的成本构成，令城市的进入门槛大大升高，这同时降低了地方产品的竞争力。建设部城市规划设计院学者赵燕菁警言：“价格上涨越快，潜在风险就越大。一旦失去真实市场的支撑，城市的房地产也就走到了崩溃的边缘。果真如此，付出代价的将是整个社会。”
土地使用制度和住房制度改革后，企业、个人的参与令房地产市场中同时存在多元的利益主体，新供地机制的形成则推动政府进一步参与其中。政府既然已经参与到市场当中，并且是作为土地出让的获益者，一旦市场景气不再，地价跌落，政府就负有难以推卸的责任——这带来一个无法回避的问题：在这种情况下，政府能否真正驾驭市场？谁来对政府的行为负责？
另一个颇有争议的问题是如何处理国有土地与集体土地的转换关系。土地储备制度推开后，不少地区纷纷把增量土地也纳入储备。而这“增量土地”，其实主要就是集体所有的农地。农业用地转为国有土地，地方政府可以获得十分可观的土地出让金，这难免会刺激政府大举征地，势必造成耕地的浪费和对农民利益的侵害。
再者，收购储备土地所需大量资金往往依靠银行贷款。人们形容其利息支出是“每天开出一辆桑塔纳”。中国社会科学院研究员、中国城市经济学会秘书长刘维新指出，一旦房地产市场走下坡路，政府则要承担巨大的金融风险。
对于舆论的一再追问和学界的反复讨论，中央主管部门十分重视。国土资源部副部长李元致信２００２年１１月底在深圳结束的中国城市土地运营论坛，指出不应片面扩大土地供应，以地生财，也不能听任房价、住宅价过速攀升。国土资源部土地利用司副司长束克欣表示，城市政府应在充分掌握市场信息、了解市场需求、理顺管理体制的基础上，通过有效控制土地供应总量来调控市场；城市政府必须按照市场经济的要求，根据市场需求提供土地。
客观来看，以土地储备制度为主要特征的新供地机制的建立，不仅是城市政府以集中统一的供地权取代各个部门行政审批权的过程，更是它以土地所有者身份强化其土地处置权和收益权的过程。这是经济转型时期经济发展的现实选择。不过，如果超越单纯的房地产业，从经济全局的角度观察，政府统一供地权垄断土地市场，又是一种祸福相依的机制。归根结底，土地的所有权是国家的，政府只是行使管理者职能。如此关联之局要求政府在统一供地权的同时，要按市场需求供地。这意味着政府必须昭然于市场监督之下，又超然于其对市场的垄断地位之上。这是一个艰巨的任务。
文/任波
目前全国绝大部分的市县都已成立土地收购储备机构，以土地储备制度为特征的新供地机制正在逐渐被各地政府作为调控市场的有力工具那曲或许只是旅游爱好者才听说过的地名。它地处藏北高原，位于唐古拉山脉与念青唐古拉山脉之间，平均海拔４４５０米以上，终年积雪覆盖。那曲县人口７．２万，面积却达１．６万平方公里，平均每平方公里不足５个人，可谓地广人稀。
可是，这样一个偏僻之处，国有土地交易却进行得有声有色。２００２年７月２８日和１０月１８日，国有土地使用权拍卖槌声先后两次在那曲响起，那曲县城两幅面积分别为１４亩和８０亩的国有土地的５０年使用权，以５９０万元和１１１１万元的价格顺利拍出。
比起寸土寸金的繁华都市，作为藏北草原牧业县的那曲，土地资源并不珍贵，因而土地拍卖似乎显得有些“超前”，然而这却是一种新的土地制度正在成形的象征。２００１年６月，那曲地区成立了国土资源局，不久便出台《土地收购储备出让实施办法》，开始建立了一种土地收购储备制度、土地供应计划和土地公开市场三位一体的国有土地供应机制。土地拍卖只是这一机制中的一个重要环节。
那曲的变化反映着中国土地制度改革的现实。土地收购储备制度１９９６年由上海首创，１９９９年国土资源部开始在全国范围内推广这一制度，在国务院文件的推动下，各地２００１年土地收购储备制度建设迅速升温。至２００２年６月，全国土地收购储备机构达２０００余家。记者从国土资源部获悉，目前全国绝大部分的市县都已成立土地收购储备机构。
短短几年内，土地收购储备制度在全国范围内大行其道，并被称为“经营城市的必然选择”。巧合的是，把局部地区房地产市场过热与其联系起来者亦不乏其人。这之中究竟有没有必然联系？地方政府为何如此积极地推行土地收购储备制度？中央和地方政府推行这一制度的立足点是否一致？记者通过多方面的采访了解到，以土地储备制度为特征的新供地机制正在逐渐被各地政府作为调控市场的有力工具，但它同时又是一把“双刃剑”，其刀锋所及，已不限于房地产领域，而和许多经济大局息息相关，荣辱相系。
杭州先行：垄断土地一级市场
２０００年下半年，杭州市发文，收购储备范围扩大到旧城改造地块、城市建设重点区域等，新增建设用地一举囊括其中杭州市土地储备中心位于文三路３５９号市国土资源局大楼１１层。表面上看，这不过是一个仅有１２人编制的正处级事业单位，但是这个规模不大的单位动辄能调动上亿元资金。登录它的网站，马上可以看见大量的土地收购和招商信息。
据杭州市国土资源局有关人士向记者介绍，这是全国第一家较为规范的土地储备机构。它的任务很单一：杭州市区范围内需盘活的存量土地和新增建设用地中，凡用于商品房开发的国有土地，原则上都按统一价格收购或征用，经过初步开发，将“生地”变为“熟地”，然后纳入政府储备库。
位于土地储备中心楼下的，便是杭州市土地市场交易大厅——这种地理设置简洁地显示了土地收购储备制度的操作链条：收购来的大部分土地使用权根据城市总体规划、土地利用总体规划和实际需要，在这里统一由政府以招标、拍卖等方式进行市场运作。
杭州市土地储备中心成立至今，累计收购土地１３，６８８亩，大约相当于１．６个西湖（５．６８平方公里）的面积。收购这些土地，中心花去７４．３４亿元；到目前为止仅卖出和移交一半多，就收回６９．１亿元。目前中心尚库存６０００多亩土地，价值近５０亿元。
杭州供地机制的诞生过程极富“中国特色”。１９９７年，为解决杭州国企改革中的土地资产变现问题，当时的市长让国土资源局“想想办法”。１９９７年８月，杭州市国土资源局受命成立土地储备中心，首要任务就是收购因产业结构调整的企事业单位需盘活的存量土地。当时定下的目标是，到２０００年，有２０％以上的经营性房地产用地通过政府的土地储备中心供给。
新机构边筹建边动作，以“试点探索、小步启动、适时收购，确保不亏，稳妥发展”为原则。最初的业务以收购和收回两种方式为主，除收购企事业单位因产业结构调整需盘活的存量土地，还可将违法用地、闲置抛荒土地及无主地依法收回。
随着中心土地收购储备量的增加，土地收购储备的范围在不断扩大。１９９８年６月，杭州市土地收购储备管理委员会决定，将收购储备范围扩大到市区需盘活的所有土地；２０００年下半年，杭州市发文，收购储备范围扩大到旧城改造地块、城市建设重点区域等，新增建设用地一举囊括其中。
杭州市此举反映了中国土地制度所有权和使用权相分离的内在矛盾。建国后我国土地实行公有制，在单一所有制的经济形态下，所有权和使用权是两个无须严格区分的模糊概念。改革开放后，“三资”企业、个体、私营经济大量涌现，所有权和使用权呈现分离的趋势。２０世纪８０年代后期兴起的土地使用权改革则首开两权分离的先河，变过去无偿、无限期使用土地为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。从此，单位和个人便可通过划拨或出让两种方式取得国有土地使用权。
不过，土地使用者若改变土地用途，必须报经政府有关部门批准。土地使用权以划拨方式取得的，在改变土地用途时还需补交土地出让金。这意味着，除使用权外，法律并没有将土地的处置权和收益权赋予土地的使用者。
１９９８年修订的《土地管理法》规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。具体到地方，虽然法律并无明文规定，但由于土地的自然属性，各地政府自然而然成为土地所有权事实上的代表者，实际的管理职能按照法律由各地土地部门承担。然而，长期以来，城市存量土地资产盘活过程中，真正掌握土地供应主动权的并不是土地部门。土地使用者往往利用这一身份带来的便利，绕开政府有关部门自行招商，如此便可自行处置土地，获取收益。正是这种现实迫使政府要想办法把土地供应权抓在手中。
焦点：供地权失控
这些年，国务院、国土资源部的红头文件中，虽然反复提出控制土地供应量和土地使用权集中统一管理的问题，但始终没有找到一个很好的机制来落实，原因就在于“土地部门手里没有地”。
杭州并不是最早探索土地储备制度的城市。面对供地权的困扰，上海早在１９９６年就已经开始探讨创建这一机制的必要性与可行性。
１９９５年前后，上海市ＧＤＰ连续几年两位数增长，但商品房的销售率却逐年下降，空置率居高不下。此种迹象表明市场的土地供应是过量的。一般来说，土地的过量供应与房地产的大规模开发互为因果，集中应市的商品房短期内超过市场的有效需求，这是一枚难以消化的苦果。
来自国土资源系统的主流观点一直认为，土地超量供应背后是供地权的高度分散。据上海市房屋土地局统计，１９９１年至１９９５年之间全上海累计批出住宅建设用地２３．９万亩，其中市政府批出仅占２２．６％，而各区县批出的则占到７７．４％。针对这一现象，曾任上海市建委房地产管理处处长的沈正超撰文指出，问题就出在当时的土地供应机制。
在计划经济时代，没有统一的土地管理机构，城市土地管理职能被分成若干“块块”，政出多门。计划部门负责建设项目的立项审批，规划部门负责土地利用，建设部门负责城建，农业部门管理郊区农业用地，甚至铁路、交通、军事等部门也在不同程度地管理各自用地。
１９８６年６月２５日，《中华人民共和国土地管理法》颁行，其要点之一即是规定由“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作”，据此开始组建统一管理全国土地和城乡地政的国家土地管理局，直属国务院领导。之后各级政府也相继建立专门的土地管理部门。
然而，据了解，在国家土地管理局尤其是各城市土地管理机构的组建过程中，四面八方阻力重重。中国社科院研究员杨重光指出：“这背后有个利益问题，实际上就是政府部门之间在打架。”杨重光分析说，土地管理的一般性程序是，首先由计划管理部门根据项目立项批地，再由规划部门提供规划选址意见，经土地管理部门审查，报当地政府批准，而后方可按规定程度取得土地使用权。从中可以看出，供地权实际上掌握在地方政府手里，而这个“政府”的概念，在不同城市受制于不同部门的层级关系，形式多种多样，由此演化而来的利益关系纵横交错，各有千秋。
供地权的链条在现实中的演化扑朔迷离。地方政府的各种与土地有关的部门分属不同层次，极为混乱，如征地办、拆迁办、房改办；国土资源局、房管局、规划局、建设局；土地管理委员会、建设委员会、城市改造委员会等等。在这些部门之外，当地主管领导也要“发挥领导作用”，不同的部门具有不同的权限和职能，具体到某个地块，往往是甲批了，乙就不得不批；或者既然甲可以批Ａ地，那么乙就非得要批Ｂ地。２０世纪９０年代以后，各地兴起建立开发区热，一般开发区都直接拥有一级供地权、规划执行权和开工建设权，有的开发区管委会负责人甚至直接由市（县）长担任，只要领导点头，一切便畅通无阻。
在这种体制下，土地部门有供地权之名，无供地权之实。记者从国土资源部了解到，有的市县竟然有几十个渠道在同时供地。国土资源部土地利用司宫玉泉处长说，这些年，国务院、国土资源部的红头文件中，虽然反复提出控制土地供应量和土地使用权集中统一管理的问题，但始终没有找到一个很好的机制来落实，原因就在于“土地部门手里没有地”。
供地权管理混乱、土地一级市场失衡，注定要付出代价。２０世纪９０年代初，全国土地市场和房地产市场过热，总量失衡的结果是１７４万亩的闲置土地和数千万平方米的空置商品房，大面积耕地被无序地蚕食，人均耕地面积急速下降。同时，国有资产也大量流失。据了解，中国国有土地资产每年流失近百亿元。
开发商成了主角土地开发商主导了房地产开发大戏
供地权分散的问题不仅限于存量土地市场，还十分广泛地存在于城市新增建设用地的市场中，但在土地储备制度最初的尝试里，改革脚步却无一例外地始于城市存量用地市场。
上海、杭州、南通等几个先行城市最初都将国有困难和破产企业的原有划拨土地作为重点收购对象。２０世纪９０年代中期，国企改制浪潮汹涌。对于很多亏损和破产的国企，土地是其最大的资产，尤其随着城市的扩展，相当一部分企业不知不觉地从郊区升级为城市中心地带，价值不菲。大批企业嗷嗷待哺，对土地资产变现有很高的依赖性；原有划拨土地大量集中应市，土地市场难免会受到冲击。
现实情况是土地开发商主导了房地产开发大戏。往往某开发商看中某地块，首先不是跟土地部门交涉，而是同原用地者达成意向，再去各个部门跑批条。有开发商向记者透露，能够取得土地使用权主要看有没有“过硬的关系”。可以想象在这个“跑关系”的过程中，原土地使用者和某些部门或个人有机会分享供地权分散带来的好处。土地部门对土地供应不能主动管理，往往是地已经批出去了，土地部门只能被动地办手续。规划部门也要被开发商牵着鼻子走。即使城市总体规划已经形成，土地用途、容积率、开发期限等指标也时常不得不按照开发商的意思进行更改。
储备－招标－拍卖
“凭关系”拿地不复存在，“凭实力”拿地成为趋势。以前以低价土地的形式流入开发商腰包的“好处”，现在名正言顺地变成政府名下的财政收入国土资源部土地利用司副司长冷宏志认为，要解决土地开发中存在的以上问题，一个现实之道就是让政府成为真正的“地主”。正是在此背景下，２００１年４月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，首次提出“要试行收购储备制度”。
政府通过收购储备，便可将“实物”土地收回——但这种妙想在具体操作中涉及方方面面的关系，却并非简单的“收购”二字所能包括。
首先必须建立一个专门的运作机构。这个机构职能权限的设置对收购储备的结果有着重要影响。这有两种方式：一是土地储备机构隶属于当地土地管理部门；二是同时成立土地收购储备委员会和土地收购储备机构，土地收购储备委员会的“一把手”多由主管市长担任，土地储备机构隶属于土地管理部门，同时接受收购储备委员会的领导和监督。一位业内人告诉记者，后者比前者的运作要顺畅得多，因为“有市长出面，事情就好办”。
在收购和储备环节，各地的做法大同小异。作为一个独立运作的法人，土地储备机构往往需要和其他的开发商一样，需要与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，达成初步意向；之后还要与计划、规划等部门多方协调，立项、申请规划许可；然后办理用地手续，与土地部门签订出让合同，按照约定支付收购金，最后进行土地过户，等等。取得土地后，再选定一级开发企业对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，如此土地方才进入储备库。
更为重要的是土地出让的环节。土地使用权改革后，土地供应方式形成了双轨制，无偿划拨与有偿出让并存；有偿出让方式中，招标、拍卖出让和协议出让并存。对于经营性用地，土地招标、拍卖出让难以推行，一个重要的原因就是开发商能够从其他渠道得到便宜的土地。面对各种各样的“关系”编织出的寻租网，国有土地地价上不去。
２００２年５月，国土资源部颁布１１号令，停止全国范围内的经营性土地协议出让。“凭关系”拿地不复存在，“凭实力”拿地成为趋势。以前以低价土地的形式流入开发商腰包的“好处”，现在名正言顺地变为政府名下的财政收入。
至此，一个土地储备制度、土地供应计划、土地公开市场三位一体的土地供应机制初具形态。冷宏志这样阐释三者之间的关系：政府手中有地，才谈得上按计划供地；经营性土地只有通过招标、拍卖等公开的市场方式，才能实现国有土地资产的保值增值。
土地供应量难题
一级市场的垄断虽然为政府调控市场提供了可能，然而一旦真正面对市场的跌宕起伏，问题就复杂多了通过各地自发的实践，收购储备制度最终形成了三种模式。
一种是以市场运作为主的上海模式。最大的特点是根据收购储备机构制定的收购计划和政府的要求，收购土地的范围十分有限，收购储备机构须自收自支，自行与被收购单位进行谈判，能否成交，视具体收购条件而定。
另一种是行政控制和市场相结合的杭州模式。其关键手段是政府在其中起到了主导作用，政府掌握土地的“统一收购权”和“统一出让权”。需盘活的土地，首先要向收购储备机构提出申请，政府按计划将土地推向市场，开发商通过拍卖取得土地。
第三种是南通模式。其原则与杭州模式基本一致，不同点主要是储备机构有权对国有企业改革中土地使用权作价出资（入股）部分进行管理，收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府交纳的租金。
无论是土地储备制度的哪种模式，调控市场均为重要目标。在这方面，三种模式的思路异曲同工：在市场土地较多、价格较低时，多收购一些土地，市场土地较少、价格上扬时，就多抛出一些土地，以此实现总量平衡，以价格杠杆的作用促进市场的平稳运行。
但调控市场，又谈何容易。上海市土地发展中心成立６年来，共收购储备土地２００多公顷，而上海市土地面积６０００多平方公里，每年经营性用地就多达５００～６００公顷。土地储备规模过小，对市场难以形成影响力。与此同时，上海市其他渠道土地供应依然畅通，直到２００２年上半年，上海土地储备的出让也与其他渠道土地一样采用协议出让的方式。看来土地部门对一级市场的垄断程度直接影响着其市场调控能力。
与上海模式不同，杭州土地储备制度得到当地政府的强力支持，真正实现了土地一级市场的垄断，政府对土地供应量具有绝对的控制权。然而随着土地的收购储备和不断投放市场，新的问题接踵而来。
一个颇有争议的现象是房价和地价的变化。
据了解，杭州市目前商品房房价已经从前几年每平方米２７００元左右上涨到２００２年底的５０００元上下，目前依然持涨不落。地价也同时上涨，在一次公开拍卖中，还曾创出每亩地１８００万元的天价。有开发商透露，１９９５年每亩５万元就可以竞得的近郊地块，现在最起码拍卖到３００万元一亩，而且有价无货。炒楼一族借机疯狂入市，普通百姓望房兴叹，房地产商也颇有微辞。
在杭州市房价和地价节节升高中，关于地价与房价关系的大讨论逐步升级。一个被广为引用的说法称，房价升高源于地价的推动，而地价的升高是由于实行了土地储备制度。一种观点认为是推行土地招标拍卖导致了地价上涨；也有观点认为政府减少了土地供应，实行缩量放价的政策，人为制造地价上涨；还有人认为是土地供应速度与需求脱节导致土地供应数量不足。由此得出结论：是政府在“与民争利”。
国土资源系统人士则普遍“捍卫”新的供地政策，纷纷表示“房价不是地价炒高的”。他们认为：成本决定价格是计划经济的逻辑，市场经济的逻辑是供求关系决定价格。地价只不过是房价当中绝对地租、极差地租的存在形式，市场可接受的房价高，地价才会上涨，地价作为反映一个城市社会经济发展水平和土地供求状况的“晴雨表”，其实正是由市场决定的。
对于土地招标拍卖，有关官员在不同场合反复强调，相对于协议出让而言，这是以市场机制来配置土地资源，地价高低，正是市场的选择。以前地价低，但是房价并不低，和市场价格相比，好处实际上都进入了开发商腰包。作为土地所有权的代表，政府现在所做的只不过是把以前由于土地管理体系不完善而流失掉的一部分收益从开发商手里收回来。
不过，有关方面也承认，杭州市在操作过程中由于拆迁、土地平整、政府办事程序等方面的协调存在相当难度，土地供应还往往达不到预期速度。目前杭州市政府的最大困扰就是，供应的土地总量已为数不少，究竟需要抛出多少土地才能平抑市场？以什么方式抛出？抛出的土地能否满足市场的真实需求？在土地供应过量和缩量放价之间的界线又是什么？对一级市场的垄断虽然为政府调控市场提供了可能，然而一旦要真正面对市场的跌宕起伏，问题就复杂多了。
统一供地权的硬币两面
如果超越单纯的房地产业，从经济全局的角度观察，政府统一供地权垄断土地市场，又是一种祸福相依的机制对土地储备制度的另一种批评更为直截了当——不少学者认为，实行土地储备制度其实就是“政府想赚钱”。
不应回避，土地储备制度的实施从一开始就抱有筹集城市建设资金的目的。近几年，地方“经营城市”的热情甚高，国有土地出让是其中的重头戏。在相当数量的城市（县），土地批租收入成为当地的“第二财政”，有的地区甚至超过其财政收入。
其实，“以地生财”早就是许多地方政府聚财的首选方式，实行收购储备制度后，部分地方政府更是“如虎添翼”，将这一制度发挥到极致。江西省“经营城市”的典型玉山县采取所谓的“饥饿法”供地，２００１年，仅拍卖土地 ８．３亩，就获取土地收益２３００多万元，还创下全省最高拍卖成交价格的纪录——每平方米高达８４８８元。此后上高、新余等县市如法炮制，竟又先后创下每平方米１万元的拍卖纪录。２００２年，玉山拍卖土地１８．５４亩，又获取土地收益８８００多万元。
据一位分析人士估算，去年杭州市政府财政收入１６０亿元，其中土地出让金上缴占其中的２５％上下。这些土地收益已经点点滴滴注入地方建设的血脉。
据了解，到２０００年，全国累计收取土地出让金４３５０亿元，基本用于改善城市基础设施、完善城市功能。
按理，地方政府希望自己的钱袋更加丰满，这无可厚非。选择土地储备制度，控制供地权，确实也能起到立竿见影之效。经济学者周其仁分析，政府垄断土地一级市场，往往能在需求集中、经济景气的时期加速地价上涨，因其完全可以通过控制土地供应量，把地价“憋”成天价。地价越高，政府的家底就越厚实，投资城市建设的实力就越强，城市的发展又会进一步带动城市地价的上涨，如此循环往复，这是地方政府愿意看到的结果。
但这只是硬币的一面。不少学者先后撰文指出，地价上涨不仅影响商品房价格，也影响到工商企业的成本构成，令城市的进入门槛大大升高，这同时降低了地方产品的竞争力。建设部城市规划设计院学者赵燕菁警言：“价格上涨越快，潜在风险就越大。一旦失去真实市场的支撑，城市的房地产也就走到了崩溃的边缘。果真如此，付出代价的将是整个社会。”
土地使用制度和住房制度改革后，企业、个人的参与令房地产市场中同时存在多元的利益主体，新供地机制的形成则推动政府进一步参与其中。政府既然已经参与到市场当中，并且是作为土地出让的获益者，一旦市场景气不再，地价跌落，政府就负有难以推卸的责任——这带来一个无法回避的问题：在这种情况下，政府能否真正驾驭市场？谁来对政府的行为负责？
另一个颇有争议的问题是如何处理国有土地与集体土地的转换关系。土地储备制度推开后，不少地区纷纷把增量土地也纳入储备。而这“增量土地”，其实主要就是集体所有的农地。农业用地转为国有土地，地方政府可以获得十分可观的土地出让金，这难免会刺激政府大举征地，势必造成耕地的浪费和对农民利益的侵害。
再者，收购储备土地所需大量资金往往依靠银行贷款。人们形容其利息支出是“每天开出一辆桑塔纳”。中国社会科学院研究员、中国城市经济学会秘书长刘维新指出，一旦房地产市场走下坡路，政府则要承担巨大的金融风险。
对于舆论的一再追问和学界的反复讨论，中央主管部门十分重视。国土资源部副部长李元致信２００２年１１月底在深圳结束的中国城市土地运营论坛，指出不应片面扩大土地供应，以地生财，也不能听任房价、住宅价过速攀升。国土资源部土地利用司副司长束克欣表示，城市政府应在充分掌握市场信息、了解市场需求、理顺管理体制的基础上，通过有效控制土地供应总量来调控市场；城市政府必须按照市场经济的要求，根据市场需求提供土地。
客观来看，以土地储备制度为主要特征的新供地机制的建立，不仅是城市政府以集中统一的供地权取代各个部门行政审批权的过程，更是它以土地所有者身份强化其土地处置权和收益权的过程。这是经济转型时期经济发展的现实选择。不过，如果超越单纯的房地产业，从经济全局的角度观察，政府统一供地权垄断土地市场，又是一种祸福相依的机制。归根结底，土地的所有权是国家的，政府只是行使管理者职能。如此关联之局要求政府在统一供地权的同时，要按市场需求供地。这意味着政府必须昭然于市场监督之下，又超然于其对市场的垄断地位之上。这是一个艰巨的任务。
文/任波
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