土地利用总体规划修编势在必行

　　２００２年，有一项工作紧锣密鼓却又不事张扬，那就是土地利用总体规划修编试点。在回顾国土资源工作一年大事的时候，让我们掀起薄薄的面纱，了解一下土地利用总体规划修编试点工作。
　　
　　记者：对于新《土地管理法》颁布后修编实施的土地利用总体规划，人们习惯称为第二轮规划，这是有别于上个世纪八九十年代的第一轮规划而言的。对第二轮规划的实施如何评价？
　　
　　负责人：评价规划实施的基本形势，我们的看法是，全国总体形势良好，省与省之间不平衡，有的地方矛盾较突出。
　　
　　１９９７年至２０００年，全国年均建设占用耕地２７４万亩，控制在全国规划确定的阶段性指标之内，与１９９１年至１９９６年年均４４０万亩相比，下降了３７％，２００１年全国建设占用耕地２４５．５万亩，比前几年又有所降低。这些数字表明，规划确定的主要目标是基本合理的。
　　
　　从省一级情况分析，中南和西北１７个省（区）实际用地量低于规划指标，东南沿海和西南１４个省（区、市）超过规划指标。
　　
　　但毋庸置疑的是，通过规划实施，规划的法律地位已经确立，各级政府执行规划的意识明显加强，规划的重要作用已初步显现。
　　
　　记者：规划的目的在于实施。在实施中发现了规划的不适应之处，如有的省（区、市）已经用了规划到２０１０年的大部分用地指标。规划与实际情况存在差距。其主要原因有哪些？
　　
　　负责人：首先，为了应对形势的变化，保持国民经济持续、快速、健康发展，国家调整、出台了一系列重大战略和政策，如扩大内需、加快基础设施建设、西部大开发等，国家及各地根据需要提前和新上了许多重大项目。城镇化战略的实施、生态环境建设的进行和我国加入ＷＴＯ，对土地利用产生了重大影响。另外，随着市场经济的发展，建设中的不确定因素增加，也使已经批准的规划出现了一些不适应。
　　
　　记者：最近听到这样一个说法，全国有１００多个城市以不同形式提出要建设“国际化都市”。还有些地方大规模建设“大学城”、“科技园”。这些因素对规划的实施有何影响？
　　
　　负责人：可以说，这些是第二轮规划实施中遇到的突出问题。发展是硬道理，我们支持和服务好发展。一些地方为了加快当地经济发展和城乡建设，制定了地方性政策措施，有些政策措施与国家严格控制非农业建设用地，保护农用地特别是基本农田的精神是不相符的，对土地利用总体规划的实施形成了很大冲击。主要表现：
　　
　　一是一些地方领导对经济发展规律和城市发展规律认识不足或片面追求政绩，盲目扩大城市规模，甚至把扩大城市规模、建设所谓的“形象工程”作为城市“跨越式发展”的标志，近期编制的城市总体规划中，城市建设用地规模大都成倍甚至成数倍扩大。
　　
　　二是小城镇无序发展，遍地开花，造成大量土地浪费，环境污染严重。
　　
　　三是盲目建设“大学城”、“科技园”等各类城、园、区，圈占了大量耕地及其他好地，加剧了规划实施中的矛盾。最近有关部门对东、中、西部５个省的开发区进行了调查。总的来看，国家级开发区是好的，省级以下开发区存在明显问题，５省共有各类开发区１５５个，占地２７６３平方公里，实际开发面积仅为３０％，但有的地方仍提出扩区要求。四是公路、铁路、机场等基础设施也不同程度存在重复建设、占用大量农地等问题。
　　
　　记者：在大家心目中，规划就是权威。规划也需要根据客观形势的发展加以修编，才能维护其权威。新一轮的规划修编的试点已经启动，试点的主要任务是什么？
　　
　　负责人：从２００２年４月份开始，我们在全国东、中、西部选择了有代表性的１２个县、市进行试点，对规划的目标进行调整充实，为明年部署新一轮修编探索思路。此次规划修编试点，统一以２００１年为规划基期，２０１５年为规划期。整个试点工作将于２００３年６月结束。
　　
　　试点要总结上一轮规划编制和实施的经验，包括取得的成效、存在的问题及其原因。要充分肯定成绩，同时不回避矛盾，并把重点放在如何解决这些矛盾和完善规划上。
　　
　　记者：大家对规划修编都很关注，特别是在新形势下如何正确处理保护耕地与保障建设用地的关系。部里对这一问题有何考虑？
　　
　　负责人：有些地方希望通过规划修编，降低耕地保有量，增加建设用地指标。必须指出，这不是规划修编的目的。规划修编的宗旨就是如何更好地体现保护耕地的要求。保护耕地是法定的基本国策。江泽民同志在２００２年中央人口资源环境工作座谈会上指出，保护耕地是一项长期而艰巨的任务。保护耕地作为规划的重点和主线不能变。规划修编必须坚持保护耕地的总原则、总要求，认真落实《土地管理法》确定的占用耕地补偿制度和基本农田保护制度的要求，着重研究保护耕地和节约用地的方式、重点和措施。
　　
　　对建设用地的需求怎么办？这在很大程度上只能通过现有建设用地结构和布局的调整以及土地整理复垦来解决，越是经济发达、人多地少的地区越是如此。这个目标不是纸上谈兵，是完全可以实现的。让我们以试点为例。上海市嘉定区在试点工作中，以土地利用结构调整为重点，大力推进“三个集中”。过去全区大小工业点４１２处，其中工业园区１９个，在试点修编中规划为７个工业小区，每１００平方公里１个，嘉定区现有２９５８个居民点，户均占地５４９平方米，规划期内要削减为３００多个。仅此一项，就可以集约土地２０多平方公里（相当于３万多亩土地）。
　　
　　记者：十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，国土资源面临着资源保护和经济发展的矛盾，在新时期将更为突出。各地会不会出现新一轮的用地高潮？在规划修编中，如何从宏观上和战略层面考虑和把握这个问题？
　　
　　负责人：十六大确立了“三个代表”重要思想的指导地位，“三个代表”的本质是执政为民，按照这一要求对规划工作进行新的定位，就是要使规划真正成为维护国家和广大群众利益的工具，而不能成为少数地方领导片面追求政绩的工具。十六大对全面建设小康社会进行了部署，如走新型工业化道路、可持续发展战略、坚持保护资源国策、搞好国土资源综合整治，坚持城镇协调发展，这为规划工作指明了方向。
　　
　　具体到用地指标上，要体现三个“从严控制”。一是从严控制城镇建设用地规模。要在科学测算城镇化水平和人口规模，严格按现行国标核定人均用地指标的基础上确定，其中城镇化水平和人口规模要从省的范围入手进行预测，要走内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道路。二要严格控制建设用地供应总量。建设用地总量扩大既要与人口增长、经济发展、地区生产力布局相适应，又要反映产业升级、技术进步、生产率提高的趋势。三要重点控制城乡居民点和各类园区用地。省级各类园区用地规模原则上不能再扩大，省级以下各级政府设立的各类园区，应在认真清理的基础上，在城镇建设用地规模和标准内考虑，不得单设；在严格控制城乡居民点和各类园区用地规模的基础上，调整优化城乡居民点用地结构和布局，大力推进农民居住向城镇集中、工业向工业园区集中，努力实现城乡居民点用地总规模不扩大。
　　
　　记者：从一些试点单位的反映来看，规划基数也是个问题。数字不准的问题，在以往规划中都有所反映。这次修编如何纠正？
　　
　　负责人：准确的规划基数是科学编制规划的依据和基础。规划基数应当采用经核实的土地变更调查数据，并要与上一轮规划相衔接。个别地方因特殊原因需调查更新数据的，要拟定科学的调整方案，并按程序报批，调查成果必须经严格核查验收。对于违反法律和规划的用地，要依法严肃处理。修编规划中如要开展土地调查更新工作，一定要搞好与有关方面的分工协作。
　　
　　记者：有一个说法，规划应该自下而上，这样能更符合实际。这种做法可行吗？
　　
　　负责人：由下而上作规划，过去尝试过。这样做的结果是，把各地规划的结果加起来，远远超过全国的预测数，可见是行不通的。上一轮规划的一个重要特点，是自上而下，上下结合，逐级控制。实践证明，这一组织制度十分有效，克服了过去地方各级规划各行其是，无法保证全国规划目标和原则贯彻实施的问题。规划作为国家宏观调控土地的手段，要坚持自上而下、指标控制与分区管制相结合的方法。对主要的规划数，如耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田保护面积、城镇建设用地规模、补充耕地指标等，应确定为强制指标。要着重研究控制与反馈的方法和途径，在广泛收集资料、深入调查研究的基础上进行科学测算和充分论证；在自上而下分解指标过程中，要充分听取下级的反馈意见，使规划指标能够切实反映地方土地资源条件和社会经济发展的客观要求。
　　
　　记者：我们在湖北黄冈看到，乡镇土地利用总体规划图碑就竖在田间地头，老百姓天天可以看到，这样基本农田保护力度就很大。公众参与是不是保证规划效果的好办法？
　　
　　负责人：编制和实施规划是全社会的事。要全面实现小康社会目标，规划工作要有新的观念，需要创新，组织制度的创新是一个重要方面。在试点工作中，我们在探索一些制度的改革和创新，如规划咨询审议制度、民主决策制度、公众参与制度。要积极探索公众参与的方式和方法。乡镇规划方案在审定上报前须公示，报批材料中须附具村集体经济组织的意见。可以说，规划越民主、越公开，就越科学、越可行、越具操作性，其作用也越大。