坚持走风景名胜事业可持续发展的道路
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2002-12-18
来源：景观中国网
严格保护资源强化科学管理坚持走风景名胜事业可持续发展的道路——纪念中国风景名胜区事业二十周年
中国风景名胜区协会会长赵宝江
今年11月8日，是国务院审定
严格保护资源强化科学管理坚持走风景名胜事业可持续发展的道路——纪念中国风景名胜区事业二十周年
中国风景名胜区协会会长赵宝江
今年11月8日，是国务院审定发布第一批国家重点风景名胜区20周年。正当全国风景名胜区行业全面落实党的十六大精神的时候，我们回顾我国风景名胜区二十年来的发展历程，总结风景名胜区前进道路上的经验和教训，具有十分重要的意义。
我国风景名胜区的建立和发展，自始至终受到党中央、国务院的重视和关怀。早在风景名胜区建立之前的1978年，党中央根据全国风景区的状况和存在的问题，发布了《关于加强城市建设工作的意见》（中共中央1978年13号文件），首次明确了由城市建设主管部门负责管理风景区事业，自此，国家建设部门开始将风景区工作正式纳入日常的管理工作。为了贯彻落实中共中央13号文件精神，贯彻好中央“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，当时的国家城建总局园林绿化局在局党组的领导下，于1979年4月在杭州召开了全国自然风景区座谈会，提出了《关于加强自然风景区保护管理工作的意见》，出席座谈会的有18个省、市、自治区的城建、园林部门和21个自然风景区管理单位的代表，还有有关院校、部门的教授、专家和干部，共约70人。与会代表研究了当前风景区存在的问题，提出了建议和意见，具体研究讨论了未来国家风景区的管理、规划以及体制建设等重要问题，与会的代表共同向全国发出呼吁，加强对我国风景资源的保护、规划、建设和管理工作。会议还在广泛征求意见的基础上，确定了我国自然与文化遗产资源管理的区划名称——“风景名胜区”。
这次会议是我国风景名胜区发展历史上的一次重要的会议，为我国风景名胜区的建立做了必要的前期准备，也为风景名胜事业的发展打下了重要的基础。会议之后，国家城建主管部门即开始着手我国第一批风景名胜区的规划工作。
1982年11月8日，国务院发布《关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示的通知》（后简称《通知》），审定批准了我国首批44个国家重点风景名胜区，这是我国有史以来第一个由中央政府发布的确立风景名胜区管理体制的重要历史性文件。《通知》的发布，不仅首次明确了我国的风景名胜资源管理和保护的体制、形式和范围，而且明确了在人民政府的领导下，风景名胜区实行统一管理、严格保护、科学规划的政策方针。《通知》在我国风景名胜事业初创阶段起到了奠基作用，同时也对我国风景名胜区的发展产生了十分重要而深远的影响。《通知》发布以来，在党中央、国务院的领导和关怀下，在国家建设主管部门和地方政府以及相关行业部门的大力支持下，全国各级风景名胜区的干部、职工经过二十年来的不懈努力、艰苦创业，形成了目前具有巨大影响力和综合实力的行业规模，为我国风景资源事业的发展打下了坚实的基础，开创了风景名胜区事业的崭新局面。我国国家风景名胜区建立以来的短短的二十年间，在各方面取得了飞速的发展和举世瞩目的成就：1.建立了具有中国特色的风景名胜区体系和管理机构，初步完成了我国风景名胜资源由松散管理向国家规范化管理的转变。
20年来，各级建设主管部门和各级地方政府以及有关专家就我国风景名胜资源环境、行政管理、规划建设、保护状况等诸多方面开展了广泛深入的调查研究，付出了艰辛的努力，做了大量的开拓性、基础性工作。国务院根据国家建设主管部门的请示意见，先后审定批准了四批国家重点风景名胜区，使我国所有的省、自治区、直辖市均建立了数量不等的国家重点风景名胜区。截至目前，全国已建立风景名胜区689个，其中国家重点风景名胜区151个、省级风景名胜区490个、市（县）级风景名胜区48个，总面积已经占国土面积的1%以上。风景名胜区集中了我国一大批最为珍贵的自然与文化遗产资源，并形成了在国内外具有很大影响力的资源行业。
全国现已建立起国家、省、市（县）三级风景名胜区体系和管理机构，各省区在历次机构改革中都明确了建设主管部门对各级风景名胜区的管理。北京市、重庆市明确了园林局作为风景名胜区主管部门并加强了行业管理工作。部分省、直辖市在机构精简压缩的条件下，专门成立风景园林处，具体负责风景名胜区管理工作。各级风景区根据各自的情况也成立了相应的管理机构，对风景区实施统一规划和统一管理，这些机构在风景名胜区的保护、规划、管理和建设开发工作中发挥了重要的作用，使我国风景名胜资源初步完成了由松散管理向国家规范化管理的转变。
2.建立了国家风景名胜区的法规体系和一系列政策方针，初步完成了我国风景名胜区由粗放管理向法制化、制度化管理的转变。
为了依法管理风景名胜区，继国务院审批第一批国家重点风景名胜区之后，1985年6月7日，国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》，在条例中明确指出，“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设”，确立了我国风景名胜区的法律地位，同时进一步明确了国家建设部门主管全国风景名胜区工作，地方各级人民政府建设部门主管本地区风景名胜区工作。在风景名胜事业发展过程中，国家以及地方各级政府主管部门颁布的行政法规和政策，形成了风景名胜区目前条件下法律体系的基本架构。目前，有辽宁、山东、四川、湖南、陕西、福建、江苏、浙江、重庆、广东、广西、云南等省、自治区、直辖市人大先后批准通过了风景名胜区管理法规；贵州、江西、新疆、湖北、云南、浙江、青岛等省、市、自治区的人民政府以政府令的形式发布实施了风景名胜区保护管理办法，各省级地方政府颁布风景名胜区法规的占全国省区的77%以上。这些法规在我国市场经济转型期的复杂历史条件下，对风景名胜区的行政管理、规划建设、资源保护和旅游服务等发挥了重要的规范指导作用；对风景名胜区的发展具有十分重要的现实意义和指导意义。
二十年来，在对风景名胜区的依法保护、规划和管理的过程中，国家的相关法律法规如《城市规划法》、《文物保护法》、《森林法》、《环境保护法》和《野生动物保护法》等也发挥了重要的作用。此外，在逐步完善风景名胜区的法律法规的同时，国家建设主管部门根据风景名胜区发展的不同阶段出现的问题，及时制定了《风景名胜区建设管理规定》、《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》、《风景名胜区规划规范》、《风景名胜区管理处罚规定》等涉及风景区管理、规划、保护和建设的专项政策法规。强化了对风景名胜区的管理，有力地规范了各级风景区的规划、保护以及开发行为。
3.建立了国家风景名胜区的保护和规划机制，初步完成了我国风景资源由清洁保护向科学规划和系统保护的转变。
国家对加强风景名胜区规划工作十分重视。二十多年来，随着风景名胜区事业的发展，国家建设主管部门重点加强了风景名胜区的规划管理工作，先后制定了风景区的规划审批制度和风景名胜区规划规范等专项技术性法规，风景区的规划对风景资源的保护，对风景区合理开发利用起到了重要的作用。1998年国务院进行机构改革，进一步明确了建设部对国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督的职能。我国第一至第三批的119个国家重点风景名胜区中通过审批的总体规划已有80余个，省级风景区也部分完成了总体规划的编制；一些风景区还根据建设的需要配套编制了详细规划；从总体上看，全国风景名胜区规划编制体系和国家重点风景名胜区规划评审和审批机制已经基本形成。近年来，部分省区建设主管部门还根据自身的区域特点，从整体上突出区域的共性和内在关系，充分考虑未来时期区域范围风景名胜区的发展与战略性问题，发挥政府的总体综合和宏观调控的优势，对省域范围提出了规划布局和总体控制的规范性要求。各级风景区的管理部门都能够重视对风景区规划的实施，全国大多数风景区作到依据总体规划划定风景区界线，明确各级保护范围，并制定了相应的保护措施。部分省级建设主管部门积极探索规划建设管理的经验，实行了风景名胜区建设选址审批书制度和建设工程初步设计报批制度，对风景名胜区规划和实施过程进行全程序监管。
我国风景名胜区管理部门在积极展开资源保护方面的探索性或基础性工作，注重风景区生物多样性和文化多样性的研究，结合总体规划进行资源与环境状况的调查研究，逐步改进和提高风景资源与环境保护监测的手段，风景名胜区内的植被状况比过去有很大的提高。不仅保护了国家风景名胜资源，也保护和改善了当地的旅游和生活环境。为了有效地保护生态环境和风景名胜资源，遏制环境恶化的趋势，迎接入世后旅游经济的挑战，部分风景名胜区还率先导入国际通行的ISO14000环境管理体系标准，将国际成熟的环境管理经验拿来我用、自我约束、持续改进，并取得了良好的环境绩效和社会经济效益。这一举措说明我国风景名胜区对如何利用国际环境管理经验方面正在逐步地成熟。
4.以风景名胜区为载体，带动和活跃了区域经济，为国家旅游经济的发展做出了重要贡献。
我国风景名胜区经过二十年来的开发建设，逐步建设起了一大批基础设施和接待服务设施，极大地改善了公众的旅游环境，扩大了旅游接待规模，风景名胜区经济效益和社会效益也日趋显著。风景名胜区的设立，尤其是国家和省级风景名胜区的设立，促进了政府和相关产业的资金投入，景区内外交通、通讯、电力等设施有了较大改善，解决了大批社会劳动力和待业人员的就业问题，拉动了包括宾馆餐饮、文化娱乐、交通运输、园林绿化、建筑与工程、广告宣传、环境技术、商业贸易以及工艺纪念品开发生产等旅游服务的相关产业，对地区经济以及社会的发展产生了重大作用和深刻影响。一些风景名胜区所在市（县）或乡镇，原来是经济落后的穷困山区，自设立风景名胜区后，短短的几年便形成了一个繁华的城镇，有的甚至建设了国际机场、火车站和现代通讯设施。目前，国家重点风景名胜区的人均财政收入均高于周边地区，有的风景区居本省区的前列。各级风景名胜区不仅成为带动国家旅游经济持续、快速发展的重要因素，而且在带动地方经济发展、推动地区旅游村镇建设、促进当地农民致富、解决社会劳动力就业等方面发挥着举足轻重的作用。
5.满足了公众的精神文化需求，为提高公众的文化和道德素质、促进我国精神文明建设发挥了重要的作用。
随着我国经济发展和人民生活水平的不断提高，各级风景名胜区不仅满足了人民群众日益增长的精神文化需求，还结合自身的资源条件，积极开展以宏扬民族文化、普及自然科学和社会科学知识、爱国主义教育为中心内容的精神文明建设活动，提高了广大公众的环境意识和道德情操。为了进一步推动风景名胜区的整体水平和精神文明建设，近年来，建设部先后制定了《风景名胜区环境卫生管理标准》、《风景名胜区安全管理标准》和《文明风景名胜区管理标准》，结合开展创建“国家文明风景名胜区”等活动，加大了各级风景名胜区的综合治理力度，推进了风景名胜区管理制度化、规范化，一批风景名胜区进入了国家或省级先进行列，黄山风景名胜区获得了联合国教科文组织1999年度国际保护管理文化景观奖。
二十年来，风景名胜区作为对外开放的重要窗口，一方面向世界展示了我国的壮丽河山和悠久灿烂的民族文化，一方面也向世界展示了我国政府保护风景名胜这一特殊国家资源的成就。自1996年起，建设部还会同有关部门先后7次向联合国教科文组织申报列入《世界遗产名录》项目。一批重点风景名胜区如泰山、黄山、峨眉山―乐山、武夷山、庐山、武陵源、九寨沟、黄龙、青城山－都江堰等被批准列入《世界遗产名录》。与此同时，在履行《世界自然与文化遗产保护公约》、《生物多样性保护公约》、《湿地保护公约》等国际活动中，我国风景名胜区也扮演着重要角色。风景名胜区从无到有、从满足内需到走向世界，扩大了我国风景名胜区在全社会的影响，提高了我国风景名胜事业在国际上的地位，也为我国在国际上树立了良好的形象。应该说，我国风景名胜区的建立，是人类社会发展进程中的必然产物，也是我国社会文明进步的重要标志。
我们在回顾过去成就的同时，也应该看到我们风景名胜区工作仍存在不少的问题。我国风景名胜事业发展的总体水平仍然处在初级阶段，风景名胜区既是有史以来发展最快，也是变化最大的时期。受转型时期社会与经济诸多因素的影响，我国部分自然与文化遗产资源正面临着各种形式的破坏。近年来，全国各级风景名胜区资源保护的形势日趋严峻，包括部分风景区政府管理机构在内的不同部门、企业或利益集团，在核心保护范围内的盲目开发、错位开发、超量开发的现象屡屡发生，屡禁不止；风景区内旅游服务设施泛滥，常住人口的迅速膨胀，构成对景区生态环境的巨大压力，使风景区城市化、人工化、商业化情况日益严重。一些风景区的人文景观出现异化，自然景观出现退化，严重地影响了自然与文化遗产的真实性和完整性，也直接影响我国风景名胜区的社会形象。导致风景资源破坏的原因除了受地方利益、部门利益和短期利益的驱动之外，其主要原因是：风景名胜区管理体制不顺、机构设置混乱；与相关部门的职能界定不清，政出多门、重复行政；风景区未形成适应性、可操作性的法律法规体系，仍缺乏风景区行业适应性标准体系、技术规范法规以及与法律法规相配套政规章制度；一些规律部门法律意识淡漠，对于现行的风景名胜区法律法规执行不力、有法不依、执法不严。
建设部2000年12月在广州召开的《全国风景名胜区工作会议》以来，在各级政府有关部门的重视和大力支持下，通过全国建设系统以及风景名胜行业广大干部员工的积极努力，全国风景名胜区的总体形势正趋于好转。各级建设主管部门认真履行国务院赋予的主管风景名胜区的行政管理职能，积极贯彻实施国务院关于加强风景名胜区保护与管理的一系列方针、政策和法规，在推动国家旅游经济持续快速发展的同时，不断强化对风景名胜区的规范化、科学化管理，从多方面采取了积极的保护性措施，使我国珍贵的自然与文化遗产资源保护状况有了不同程度的改善。
刚刚胜利闭幕的党的第十六次全国代表大会，是我们党在开始实施社会主义现代化建设第三步战略部署的新形势下召开的一次十分重要的历史性会议。江泽民主席在报告中提出我国全面建设小康社会的目标之一是：可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。我们要紧密结合贯彻落实党的第十六次全国代表大会精神，认真总结二十年来我国风景名胜区的工作和经验教训。在改革开放进入攻坚阶段的新的历史时期，面对国际国内的新形势、新情况，需要我们在风景名胜区的发展上有新思路，需要我们集中精力解决好关系我国自然与文化遗产资源保护和可持续发展的战略性问题。当前，全国风景名胜区正面临大好的形势：
风景名胜区的资源保护不断受到全社会的广泛关注和重视。改革开放以来，我国物质文明和精神文明建设取得了显著的成效，广大公众不仅仅在风景名胜区游览、休憩或进行科学文化活动，而且风景资源的保护意识有很大的提高。我国自然与文化遗产资源日益严峻的形势，引起了全社会广泛的前所未有的关注，近年来发生在部分风景名胜区的资源遭受破坏的事件或现象，往往都是由于广大公众、新闻媒体、专家学者的积极有力的监督，而被曝光并得到及时查处的。正因为我们的自然与文化遗产资源被置于越来越广泛的社会监督之下，一些破坏自然文化遗产的完整性、改变遗产地的性质、损害国家和公众的根本利益和长远利益的错误行为，受到了不同程度的遏制。
党中央、国务院对我国自然与文化遗产资源保护工作高度重视，特别是近年来，为了加强全国风景名胜区的管理、规划和保护工作，国务院先后发布了《关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发[2000]25号）和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）文件；国务院领导同志多次过问风景名胜区资源遭受破坏的问题并做出了重要批示。温家宝副总理在1999年12月召开的全国城乡规划工作会议上强调指出：要切实加强对风景名胜区保护和利用工作的领导，按照严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则，把风景名胜区保护、建设和管理好。搞好风景名胜区工作，前提是规划，核心是保护，关键在管理。今年以来，江泽民主席明确指示：发展旅游业要有两个前提，一个是提高经营管理水平，一个是保护生态，在这个基础上继续发展。对于当前全国风景名胜区公众反映强烈并有影响问题，党中央、国务院领导同志还反复做出明确的指示，今年3月，朱镕基总理在旅游局等六个部门汇报上批示：现在只搞旅游开发区建设，不顾生态环境破坏问题已经越来越严重了，搞的不好要把老本吃掉了。朱总理在中央人口资源环境座谈会上指出：“有些地方旅游开发中任意破坏自然景观和人文景观。”此外，朱总理还在建设部《关于报送对黄山有关问题的情况的函》上批示，要重视黄山的规划和保护。今年8月，朱总理在一份关于风景区内违规建设情况的调查报告上批示，要下决心整顿拆除，重新
规划，重整山河，旅游业才有真正的前途。温家宝副总理在今年8月8日《互联网信息择要》“有人在换着角度‘吃’泰山”报道上批示，对开山采石应严格规划和管理，在风景名胜区内应当明令禁止，山体、植被破坏，难以恢复，所付的代价甚多，教训极其深刻。除此之外，对中央电视台、新华社等媒体报道的黄山、泰山、武陵源、衡山、黄龙、贡嘎山等风景名胜区有关保护问题，朱镕基总理、李岚清、钱其琛、温家宝副总理等国务院领导同志多次做出指示。党中央、国务院对我们建设主管部门资源管理工作的关心和重视，也是对我们进一步搞好风景名胜区工作的强有力地支持。
我国风景名胜区行业面临前所未有的挑战和机遇。去年底，我国正式成为世界贸易组织(WTO)的成员，这标志我国社会经济融入国际市场经济的全面开放格局已经形成，也标志我国以更加积极的姿态迎接挑战，进一步推动全方位、多层次、宽领域的对外开放的决心。加入WTO不仅对我国的改革开放和现代化建设，而且也对我国风景名胜事业产生直接而重要的影响，使我国自然与文化遗产资源管理和保护的责任更加繁重。我们党的十六提出了“全面建设小康社会”的奋斗目标，在未来时期，我国的工业化和城市化进程将进一步加速，城乡居民的生活水平将不断提高，国内外游客对风景名胜资源的需求也将不断提高。这既是机遇也是挑战。我们应充分利用入世后国际旅游服务贸易带来的投资服务、信息技术、管理经验和客源市场等方面的机遇，认真研究新形势下风景名胜区资源保护的特点和我们肩负的责任，充分利用WTO的有关“游戏”规则，认真研究入世后市场化和扩大开放条件下政府宏观调控的新思路、新措施。客观全面地分析入世之后所面临的挑战和机遇，以此为契机深化风景名胜区改革，研究对策、审慎应对，变压力为动力，使我国风景名胜事业适应不断发展的新形势的要求。
我国风景名胜区事业已经具备较为坚实和完善的基础。经过全国建设系统以及广大风景名胜行业二十年来的不懈努力，我国风景名胜区的管理机制已经基本建立，各项基础设施有了明显的改善，综合实力有了很大的提高。经过二十年来极其艰苦和复杂环境的锻炼，我们各级风景名胜区不仅拥有一大批具有一定专业素质并忠诚风景名胜业的管理干部和职工队伍，而且还拥有一大批不同学科的富有经验的专家队伍和老干部、老同志。这些都是我们风景名胜事业发展的重要基础，是我国风景名胜事业极为宝贵的财富，也是我们在新形势下发展我国风景名胜事业最大的有利条件。
当前，风景名胜区存在诸多的矛盾和问题，一些矛盾错综复杂、相互交织，其中最主要的是两种矛盾。首先是快速发展的国家旅游经济与风景名胜区管理机制弱化、法制滞后的矛盾，其次是自然与文化遗产资源的保护与市场化开发的矛盾。这二种矛盾严重地制约了风景资源的管理和保护，很大程度地阻碍了我们风景名胜事业的可持续发展。我们要正视当前风景名胜区存在的问题，要充分认识到问题的严重性和紧迫性，同时，也要认识到这些问题，是改革开放进程中必然出现的问题，而且大多是长期积淀的深层次问题，涉及的部门和领域较多，具有一定的复杂性。如何化解矛盾、因势利导，变被动为主动，是我们面临的无可回避的课题。为此，我就一些主要问题谈几点想法：
1.准确认识风景资源性质，提高风景资源保护和管理意识。
我国是有着五千多年文明历史的国度，灿烂的山水风景文化是华夏文明史的重要组成部分，同时，我国丰富独特的自然景观也在世界自然遗产中占有崇高的地位。风景资源既汇集了我们祖先创造的历史文化瑰宝，又凝结了大自然天工造化的山水景观精粹，正如温家宝同志所指出：“风景名胜区集中了大量珍贵的自然和文化遗产，是自然史和文化史的天然博物馆。鉴于风景资源本体的不可再生性、学科的综合性、区域的整体性和广泛的社会性，因此，风景名胜区事业是综合性的以自然与文化遗产资源为主体的国家资源管理事业，风景资源属国家资源。如何准确地认识风景资源性质，科学地把握风景资源工作的特点，探索和研究风景资源工作的规律和发展方向，是当前全国风景名胜行业首先解决的基础性问题。我们需要正本清源、更新观念，从风景资源工作的性质和特点出发，充分尊重风景资源科学，充分尊重风景资源管理的规律，进一步深化资源管理机制的改革，尽快摆脱目前资源管理的被动局面。
目前，我国风景名胜资源的开发形式，尤其在生态敏感的核心保护区范围的开发，仍然习惯使用或侧重“硬开发”模式，即在开发形式上以直接的上档次的商品化规模化建设为主，在开发手段上以资本投入为主，在开发主体上以政府行为为主。这种开放模式以人的消费需求为前提，将人的价值规律凌驾于风景资源的自然生态规律之上，忽视了对风景资源的社会、科学、教育以及生态环境价值和效益的开发利用，把获取经济效益作为开发风景资源的唯一目标。作为风景名胜区行业，应该准确把握风景资源的开发尺度，严格遵照有关法律法规，本着对历史、对国家、对子孙后代负责的精神，遏制错位的“硬开发”趋势，积极倡导并尊重自然科学规律的“软开发”，高度重视对风景区生态、历史、文化、科学、教育以及综合社会价值的开发，高度重视风景资源“软开发”的实践与研究工作。
2.理顺体制、政企分开是风景名胜区发展的必由之路。
我国的国家风景名胜资源所有权是通过各级地方政府或风景名胜区政府机构的行政管理加以体现的，风景名胜资源的支配权和收益权分属各级地方政府部门。目前，地方利益、部门利益以及其他相关方利益往往交织在一起，在风景区内的多头管理、不同程度的地方干预或插手风景区管理的现象十分严重。由于政出多门，重复行政，严重地加大了风景区一线管理部门的行政负担和经济负担，“弱化”了政府主管部门的管理，分散了政府职能部门的监督力度，降低了政府部门的管理效率，致使风景区总体规划无法有效地贯彻执行。风景名胜区存在的管理体制不顺的问题，已经成为长期困扰景区管理和保护工作的重症、顽症，必须痛下决心尽快解决。我们要认真学习并落实江泽民同志在十六大报告提出的“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”依法规范中央和地方的职能和权限，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿和多重多头执法等问题。我们应抓住加入WTO的契机，促使一些政府部门逐步从微观的市场经营中退出来，适时改变习惯参与微观经济活动的做法，真正使政府管理部门由原来的控制者、参与者、操作者的角色，转变为执行政策法规的指导者、国家风景资源的管理者和保护者、风景区旅游经济的服务者和监督者。长时期以来，我国风景名胜区缺乏国家计划发展资金和地方财政的支持，风景名胜区既承担日常繁重的管理和保护工作，还要完成地方“经济创收”指标，管理部门实质上肩负着政府行政、企业经营双重职责。鉴于这一现实状况和历史原因，要按照“政企分开”的原则，政府管理部门从风景区的所有旅游服务经营项目中退出来，还有待于相关法规的完善和国家市场经济秩序的进一步规范，同时，也需要出台相应的政策和与之相配套的措施。我们应该清醒地认识到，这一改革不是一蹴而就的过程，而是阶段性的不断改革、逐步完善的过程。
3.加快法制建设进程，使风景名胜区切实做到有法可依、依法管理。
风景名胜区的法律和法规是政府主管部门管理指导风景区工作的基本手段，是保护我国自然与文化遗产资源的重要武器。风景区的法制建设涉及理顺管理体制、强化规划实施力度和能否有效地保护风景资源，
还涉及国家、地方、公众等方方面面的权益和利益，对处理和化解当前风景名胜区存在的各种矛盾具有十分重要的意义。我们应加强对市场经济条件下法制建设重要性的认识，加大对风景名胜区法制建设问题的解决力度，尽快健全并完善风景区的法律法规，使我国风景名胜区在良好的法制化条件下稳定、健康的发展。
随着国家旅游经济形势和社会文化事业的不断发展，风景名胜区在管理状况、资源条件以及建设开发等方面发生了巨大的变化，自身的总体情况以及所处的市场环境都与风景区建立初期有很大的不同。风景名胜区行业目前面临与世界贸易组织一系列相关法律规则内容相适应，与快速发展的国家旅游经济和体制改革相适应的问题，法制化建设相对滞后的矛盾十分突出，形势也更为严峻和紧迫。我们应抓紧对现行的《风景名胜区管理暂行条例》进行补充完善，并抓紧《条例》的“转正”工作。在逐步完善风景名胜区的法律法规的同时，还应加强与法律法规相配套的建章立制工作，完善风景区的规划审批制度、责任追究制度等有关行政规章制度，积极健全包括风景资源与环境监测、风景资源价值评估等各项技术规范，逐步建立风景区行业适行的标准体系，使风景区的各个管理环节真正做到有法可依、有章可循。在风景名胜事业发展过程中，国家以及各级政府主管部门颁布的行政法规和政策，形成风景名胜区目前条件下现行法律体系的基本架构。这些法规在我国市场经济初期的社会历史条件下，在风景名胜区的行政管理、规划建设、资源保护和旅游服务等方面发挥了重要的规范指导作用；在国家新的专项法规尚没有出台之前，仍将对风景名胜区的发展具有十分重要的现实意义和指导意义。
4.强化风景名胜区的规划管理，提高对规划的宏观指导水平。
做好风景名胜区的规划，是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段，是一切开发利用建设的基础，是处理好保护与利用关系的重要途径。要认真贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发［2002］13号）文件的有关精神，认真贯彻今年召开的《全国风景名胜区保护工作会议》精神。要强化风景名胜区规划的综合调控作用，严格风景名胜区规划的编制、调整和审批程序，要科学合理地编制规划，提高规划编制的质量；要按照国家颁布实施的《风景名胜区总体规划编制规范和办法》来进行规划；规划编制中要明确规定强制性内容；要切实纠正普遍存在的重景区、轻城镇的现象；明确和落实规划的强制性内容，总体规划和详细规划必须规定强制性的规划条款，任何单位都不得擅自调整已经批准的强制性规划内容。
目前，部分在风景区核心保护范围的违法违规建设泛滥的原因，一方面是地方政府部门受短期利益和部门利益的驱动，违反总体规划开发建设，事件大多涉及地方政府的一些权利部门；部分地方主管部门为了部门利益，有法不依、执法不严；面对各种形式的干预，放弃审批原则，使国家的自然与文化遗产资源正遭受不应有的损害。另一方面是由于我们相当多的总体规划已经不能适应新的形势，部分总体规划缺乏科学性，规划水平偏低造成的。为此，我们要加强对规划的技术和规范的指导，严把总体规划的质量关。当前，各国家重点风景名胜区的总体规划修编工作正在加紧进行，景区管理部门要充分认识到这项工作的重要性和紧迫性，同时要充分考虑修编之后总体规划的指导性、科学性、前瞻性、现实性和可操作性；明确在保护的前提下发展区域旅游经济的原则，如期的高质量完成总体规划的修编，使修编之后的总体规划经得起实践和历史的检验。
最近，部分地方建设主管部门从本区域宏观的规划管理出发，突出区域的共性和内在关系，充分考虑未来时期区域范围风景名胜区的发展与战略性问题，充分利用本省域、区域的风景名胜区的生态环境、地质风貌以及人文景观资源的特点，结合地区旅游市场发育、运转的规律，正在着手编制省域风景名胜区总体发展规划，这将发挥政府的总体综合和宏观调控的优势，对省域、区域范围提出规划布局和总体控制的规范性要求，增加政府规划管理的调控和保障手段，这一具有战略思维的做法值得推广。
5.培养和建立一支高素质、专业化的风景名胜区管理干部队伍。
目前，风景名胜区的资源与环境保护的专业机构不健全，风景名胜区的管理干部调动比较频繁，从事风景资源管理和保护的专业干部、技术人员严重匮乏，一线干部队伍的学识水平和专业素质不适应风景名胜区事业发展的需要。风景名胜区管理和保护方面存在的诸多问题，从根本上讲，也与干部队伍的整体素质有关。多年来，我们缺乏对各级风景名胜区管理干部的系统培训，缺乏风景资源的研究机构，许多风景名胜区管理干部和一些政府部门的领导同志，对风景名胜区和风景名胜资源的性质、地位、作用和价值取向研究不够、认识不足，尤其对风景区人文资源和自然生态环境的保护观念淡薄，用管理经济或管理旅游的方式来管理风景资源，在资源管理的指导思想上存在误区。为了解决这一问题，我们要加大对现有一线管理干部的培训工作，采取多种形式、多种专业进行培训，根据近年来各级风景名胜区出现的问题，应该把风景区主要领导干部作为培训的重点，在主要领导干部中又要把市和地区的主要领导干部作为培训的重点，以此增强地方决策部门主要领导干部的资源保护意识。我们要明确建立自己的风景学科体系，充分调动、整合涉及风景科学的多方面的科技人力资源，加强与科研部门和重点院校科研人员的广泛合作。我们要从风景名胜区事业发展的战略角度出发，注重风景名胜区事业的后备人才的培养,有必要加强与教育部门和重点院校的联系，根据需要建立风景名胜的学科专业，进而促进科研、教学更好地服务于风景资源的管理与保护工作。
我们正处在我国风景名胜区事业发展的重要时期，我们要以高度的社会责任感和历史使命感来搞好我们的风景名胜区事业。我们要结合当前风景名胜区的现实，全面贯彻“三个代表”要求，坚持解放思想、实事求是的思想路线，大力发扬求真务实、勇于创新的精神，创造性地完成好风景名胜区的各项工作。我们要对当前风景资源工作的艰巨性和复杂性有足够的思想准备。认真研究入世后市场化和扩大开放条件下政府宏观调控的新思路、新措施，对我国风景名胜区的法制化建设、自然与文化遗产保护以及规划、管理中出现的一系列新情况、新问题进行深入的探讨；妥善处理保护与利用的关系，努力化解当前围绕风景名胜区改革和发展出现的各种矛盾。我们用二十年的时间，基本建立了中国特色的风景名胜区管理机制，我们有理由相信，再用二十年的时间，在党中
央的正确领导下，经过全国各级建设主管部门和风景名胜区的团结奋斗，一定会实现我国风景名胜区可持续发展的各项奋斗目标。
中国风景名胜区协会会长赵宝江
今年11月8日，是国务院审定发布第一批国家重点风景名胜区20周年。正当全国风景名胜区行业全面落实党的十六大精神的时候，我们回顾我国风景名胜区二十年来的发展历程，总结风景名胜区前进道路上的经验和教训，具有十分重要的意义。
我国风景名胜区的建立和发展，自始至终受到党中央、国务院的重视和关怀。早在风景名胜区建立之前的1978年，党中央根据全国风景区的状况和存在的问题，发布了《关于加强城市建设工作的意见》（中共中央1978年13号文件），首次明确了由城市建设主管部门负责管理风景区事业，自此，国家建设部门开始将风景区工作正式纳入日常的管理工作。为了贯彻落实中共中央13号文件精神，贯彻好中央“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，当时的国家城建总局园林绿化局在局党组的领导下，于1979年4月在杭州召开了全国自然风景区座谈会，提出了《关于加强自然风景区保护管理工作的意见》，出席座谈会的有18个省、市、自治区的城建、园林部门和21个自然风景区管理单位的代表，还有有关院校、部门的教授、专家和干部，共约70人。与会代表研究了当前风景区存在的问题，提出了建议和意见，具体研究讨论了未来国家风景区的管理、规划以及体制建设等重要问题，与会的代表共同向全国发出呼吁，加强对我国风景资源的保护、规划、建设和管理工作。会议还在广泛征求意见的基础上，确定了我国自然与文化遗产资源管理的区划名称——“风景名胜区”。
这次会议是我国风景名胜区发展历史上的一次重要的会议，为我国风景名胜区的建立做了必要的前期准备，也为风景名胜事业的发展打下了重要的基础。会议之后，国家城建主管部门即开始着手我国第一批风景名胜区的规划工作。
1982年11月8日，国务院发布《关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示的通知》（后简称《通知》），审定批准了我国首批44个国家重点风景名胜区，这是我国有史以来第一个由中央政府发布的确立风景名胜区管理体制的重要历史性文件。《通知》的发布，不仅首次明确了我国的风景名胜资源管理和保护的体制、形式和范围，而且明确了在人民政府的领导下，风景名胜区实行统一管理、严格保护、科学规划的政策方针。《通知》在我国风景名胜事业初创阶段起到了奠基作用，同时也对我国风景名胜区的发展产生了十分重要而深远的影响。《通知》发布以来，在党中央、国务院的领导和关怀下，在国家建设主管部门和地方政府以及相关行业部门的大力支持下，全国各级风景名胜区的干部、职工经过二十年来的不懈努力、艰苦创业，形成了目前具有巨大影响力和综合实力的行业规模，为我国风景资源事业的发展打下了坚实的基础，开创了风景名胜区事业的崭新局面。我国国家风景名胜区建立以来的短短的二十年间，在各方面取得了飞速的发展和举世瞩目的成就：1.建立了具有中国特色的风景名胜区体系和管理机构，初步完成了我国风景名胜资源由松散管理向国家规范化管理的转变。
20年来，各级建设主管部门和各级地方政府以及有关专家就我国风景名胜资源环境、行政管理、规划建设、保护状况等诸多方面开展了广泛深入的调查研究，付出了艰辛的努力，做了大量的开拓性、基础性工作。国务院根据国家建设主管部门的请示意见，先后审定批准了四批国家重点风景名胜区，使我国所有的省、自治区、直辖市均建立了数量不等的国家重点风景名胜区。截至目前，全国已建立风景名胜区689个，其中国家重点风景名胜区151个、省级风景名胜区490个、市（县）级风景名胜区48个，总面积已经占国土面积的1%以上。风景名胜区集中了我国一大批最为珍贵的自然与文化遗产资源，并形成了在国内外具有很大影响力的资源行业。
全国现已建立起国家、省、市（县）三级风景名胜区体系和管理机构，各省区在历次机构改革中都明确了建设主管部门对各级风景名胜区的管理。北京市、重庆市明确了园林局作为风景名胜区主管部门并加强了行业管理工作。部分省、直辖市在机构精简压缩的条件下，专门成立风景园林处，具体负责风景名胜区管理工作。各级风景区根据各自的情况也成立了相应的管理机构，对风景区实施统一规划和统一管理，这些机构在风景名胜区的保护、规划、管理和建设开发工作中发挥了重要的作用，使我国风景名胜资源初步完成了由松散管理向国家规范化管理的转变。
2.建立了国家风景名胜区的法规体系和一系列政策方针，初步完成了我国风景名胜区由粗放管理向法制化、制度化管理的转变。
为了依法管理风景名胜区，继国务院审批第一批国家重点风景名胜区之后，1985年6月7日，国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》，在条例中明确指出，“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设”，确立了我国风景名胜区的法律地位，同时进一步明确了国家建设部门主管全国风景名胜区工作，地方各级人民政府建设部门主管本地区风景名胜区工作。在风景名胜事业发展过程中，国家以及地方各级政府主管部门颁布的行政法规和政策，形成了风景名胜区目前条件下法律体系的基本架构。目前，有辽宁、山东、四川、湖南、陕西、福建、江苏、浙江、重庆、广东、广西、云南等省、自治区、直辖市人大先后批准通过了风景名胜区管理法规；贵州、江西、新疆、湖北、云南、浙江、青岛等省、市、自治区的人民政府以政府令的形式发布实施了风景名胜区保护管理办法，各省级地方政府颁布风景名胜区法规的占全国省区的77%以上。这些法规在我国市场经济转型期的复杂历史条件下，对风景名胜区的行政管理、规划建设、资源保护和旅游服务等发挥了重要的规范指导作用；对风景名胜区的发展具有十分重要的现实意义和指导意义。
二十年来，在对风景名胜区的依法保护、规划和管理的过程中，国家的相关法律法规如《城市规划法》、《文物保护法》、《森林法》、《环境保护法》和《野生动物保护法》等也发挥了重要的作用。此外，在逐步完善风景名胜区的法律法规的同时，国家建设主管部门根据风景名胜区发展的不同阶段出现的问题，及时制定了《风景名胜区建设管理规定》、《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》、《风景名胜区规划规范》、《风景名胜区管理处罚规定》等涉及风景区管理、规划、保护和建设的专项政策法规。强化了对风景名胜区的管理，有力地规范了各级风景区的规划、保护以及开发行为。
3.建立了国家风景名胜区的保护和规划机制，初步完成了我国风景资源由清洁保护向科学规划和系统保护的转变。
国家对加强风景名胜区规划工作十分重视。二十多年来，随着风景名胜区事业的发展，国家建设主管部门重点加强了风景名胜区的规划管理工作，先后制定了风景区的规划审批制度和风景名胜区规划规范等专项技术性法规，风景区的规划对风景资源的保护，对风景区合理开发利用起到了重要的作用。1998年国务院进行机构改革，进一步明确了建设部对国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督的职能。我国第一至第三批的119个国家重点风景名胜区中通过审批的总体规划已有80余个，省级风景区也部分完成了总体规划的编制；一些风景区还根据建设的需要配套编制了详细规划；从总体上看，全国风景名胜区规划编制体系和国家重点风景名胜区规划评审和审批机制已经基本形成。近年来，部分省区建设主管部门还根据自身的区域特点，从整体上突出区域的共性和内在关系，充分考虑未来时期区域范围风景名胜区的发展与战略性问题，发挥政府的总体综合和宏观调控的优势，对省域范围提出了规划布局和总体控制的规范性要求。各级风景区的管理部门都能够重视对风景区规划的实施，全国大多数风景区作到依据总体规划划定风景区界线，明确各级保护范围，并制定了相应的保护措施。部分省级建设主管部门积极探索规划建设管理的经验，实行了风景名胜区建设选址审批书制度和建设工程初步设计报批制度，对风景名胜区规划和实施过程进行全程序监管。
我国风景名胜区管理部门在积极展开资源保护方面的探索性或基础性工作，注重风景区生物多样性和文化多样性的研究，结合总体规划进行资源与环境状况的调查研究，逐步改进和提高风景资源与环境保护监测的手段，风景名胜区内的植被状况比过去有很大的提高。不仅保护了国家风景名胜资源，也保护和改善了当地的旅游和生活环境。为了有效地保护生态环境和风景名胜资源，遏制环境恶化的趋势，迎接入世后旅游经济的挑战，部分风景名胜区还率先导入国际通行的ISO14000环境管理体系标准，将国际成熟的环境管理经验拿来我用、自我约束、持续改进，并取得了良好的环境绩效和社会经济效益。这一举措说明我国风景名胜区对如何利用国际环境管理经验方面正在逐步地成熟。
4.以风景名胜区为载体，带动和活跃了区域经济，为国家旅游经济的发展做出了重要贡献。
我国风景名胜区经过二十年来的开发建设，逐步建设起了一大批基础设施和接待服务设施，极大地改善了公众的旅游环境，扩大了旅游接待规模，风景名胜区经济效益和社会效益也日趋显著。风景名胜区的设立，尤其是国家和省级风景名胜区的设立，促进了政府和相关产业的资金投入，景区内外交通、通讯、电力等设施有了较大改善，解决了大批社会劳动力和待业人员的就业问题，拉动了包括宾馆餐饮、文化娱乐、交通运输、园林绿化、建筑与工程、广告宣传、环境技术、商业贸易以及工艺纪念品开发生产等旅游服务的相关产业，对地区经济以及社会的发展产生了重大作用和深刻影响。一些风景名胜区所在市（县）或乡镇，原来是经济落后的穷困山区，自设立风景名胜区后，短短的几年便形成了一个繁华的城镇，有的甚至建设了国际机场、火车站和现代通讯设施。目前，国家重点风景名胜区的人均财政收入均高于周边地区，有的风景区居本省区的前列。各级风景名胜区不仅成为带动国家旅游经济持续、快速发展的重要因素，而且在带动地方经济发展、推动地区旅游村镇建设、促进当地农民致富、解决社会劳动力就业等方面发挥着举足轻重的作用。
5.满足了公众的精神文化需求，为提高公众的文化和道德素质、促进我国精神文明建设发挥了重要的作用。
随着我国经济发展和人民生活水平的不断提高，各级风景名胜区不仅满足了人民群众日益增长的精神文化需求，还结合自身的资源条件，积极开展以宏扬民族文化、普及自然科学和社会科学知识、爱国主义教育为中心内容的精神文明建设活动，提高了广大公众的环境意识和道德情操。为了进一步推动风景名胜区的整体水平和精神文明建设，近年来，建设部先后制定了《风景名胜区环境卫生管理标准》、《风景名胜区安全管理标准》和《文明风景名胜区管理标准》，结合开展创建“国家文明风景名胜区”等活动，加大了各级风景名胜区的综合治理力度，推进了风景名胜区管理制度化、规范化，一批风景名胜区进入了国家或省级先进行列，黄山风景名胜区获得了联合国教科文组织1999年度国际保护管理文化景观奖。
二十年来，风景名胜区作为对外开放的重要窗口，一方面向世界展示了我国的壮丽河山和悠久灿烂的民族文化，一方面也向世界展示了我国政府保护风景名胜这一特殊国家资源的成就。自1996年起，建设部还会同有关部门先后7次向联合国教科文组织申报列入《世界遗产名录》项目。一批重点风景名胜区如泰山、黄山、峨眉山―乐山、武夷山、庐山、武陵源、九寨沟、黄龙、青城山－都江堰等被批准列入《世界遗产名录》。与此同时，在履行《世界自然与文化遗产保护公约》、《生物多样性保护公约》、《湿地保护公约》等国际活动中，我国风景名胜区也扮演着重要角色。风景名胜区从无到有、从满足内需到走向世界，扩大了我国风景名胜区在全社会的影响，提高了我国风景名胜事业在国际上的地位，也为我国在国际上树立了良好的形象。应该说，我国风景名胜区的建立，是人类社会发展进程中的必然产物，也是我国社会文明进步的重要标志。
我们在回顾过去成就的同时，也应该看到我们风景名胜区工作仍存在不少的问题。我国风景名胜事业发展的总体水平仍然处在初级阶段，风景名胜区既是有史以来发展最快，也是变化最大的时期。受转型时期社会与经济诸多因素的影响，我国部分自然与文化遗产资源正面临着各种形式的破坏。近年来，全国各级风景名胜区资源保护的形势日趋严峻，包括部分风景区政府管理机构在内的不同部门、企业或利益集团，在核心保护范围内的盲目开发、错位开发、超量开发的现象屡屡发生，屡禁不止；风景区内旅游服务设施泛滥，常住人口的迅速膨胀，构成对景区生态环境的巨大压力，使风景区城市化、人工化、商业化情况日益严重。一些风景区的人文景观出现异化，自然景观出现退化，严重地影响了自然与文化遗产的真实性和完整性，也直接影响我国风景名胜区的社会形象。导致风景资源破坏的原因除了受地方利益、部门利益和短期利益的驱动之外，其主要原因是：风景名胜区管理体制不顺、机构设置混乱；与相关部门的职能界定不清，政出多门、重复行政；风景区未形成适应性、可操作性的法律法规体系，仍缺乏风景区行业适应性标准体系、技术规范法规以及与法律法规相配套政规章制度；一些规律部门法律意识淡漠，对于现行的风景名胜区法律法规执行不力、有法不依、执法不严。
建设部2000年12月在广州召开的《全国风景名胜区工作会议》以来，在各级政府有关部门的重视和大力支持下，通过全国建设系统以及风景名胜行业广大干部员工的积极努力，全国风景名胜区的总体形势正趋于好转。各级建设主管部门认真履行国务院赋予的主管风景名胜区的行政管理职能，积极贯彻实施国务院关于加强风景名胜区保护与管理的一系列方针、政策和法规，在推动国家旅游经济持续快速发展的同时，不断强化对风景名胜区的规范化、科学化管理，从多方面采取了积极的保护性措施，使我国珍贵的自然与文化遗产资源保护状况有了不同程度的改善。
刚刚胜利闭幕的党的第十六次全国代表大会，是我们党在开始实施社会主义现代化建设第三步战略部署的新形势下召开的一次十分重要的历史性会议。江泽民主席在报告中提出我国全面建设小康社会的目标之一是：可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。我们要紧密结合贯彻落实党的第十六次全国代表大会精神，认真总结二十年来我国风景名胜区的工作和经验教训。在改革开放进入攻坚阶段的新的历史时期，面对国际国内的新形势、新情况，需要我们在风景名胜区的发展上有新思路，需要我们集中精力解决好关系我国自然与文化遗产资源保护和可持续发展的战略性问题。当前，全国风景名胜区正面临大好的形势：
风景名胜区的资源保护不断受到全社会的广泛关注和重视。改革开放以来，我国物质文明和精神文明建设取得了显著的成效，广大公众不仅仅在风景名胜区游览、休憩或进行科学文化活动，而且风景资源的保护意识有很大的提高。我国自然与文化遗产资源日益严峻的形势，引起了全社会广泛的前所未有的关注，近年来发生在部分风景名胜区的资源遭受破坏的事件或现象，往往都是由于广大公众、新闻媒体、专家学者的积极有力的监督，而被曝光并得到及时查处的。正因为我们的自然与文化遗产资源被置于越来越广泛的社会监督之下，一些破坏自然文化遗产的完整性、改变遗产地的性质、损害国家和公众的根本利益和长远利益的错误行为，受到了不同程度的遏制。
党中央、国务院对我国自然与文化遗产资源保护工作高度重视，特别是近年来，为了加强全国风景名胜区的管理、规划和保护工作，国务院先后发布了《关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发[2000]25号）和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）文件；国务院领导同志多次过问风景名胜区资源遭受破坏的问题并做出了重要批示。温家宝副总理在1999年12月召开的全国城乡规划工作会议上强调指出：要切实加强对风景名胜区保护和利用工作的领导，按照严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则，把风景名胜区保护、建设和管理好。搞好风景名胜区工作，前提是规划，核心是保护，关键在管理。今年以来，江泽民主席明确指示：发展旅游业要有两个前提，一个是提高经营管理水平，一个是保护生态，在这个基础上继续发展。对于当前全国风景名胜区公众反映强烈并有影响问题，党中央、国务院领导同志还反复做出明确的指示，今年3月，朱镕基总理在旅游局等六个部门汇报上批示：现在只搞旅游开发区建设，不顾生态环境破坏问题已经越来越严重了，搞的不好要把老本吃掉了。朱总理在中央人口资源环境座谈会上指出：“有些地方旅游开发中任意破坏自然景观和人文景观。”此外，朱总理还在建设部《关于报送对黄山有关问题的情况的函》上批示，要重视黄山的规划和保护。今年8月，朱总理在一份关于风景区内违规建设情况的调查报告上批示，要下决心整顿拆除，重新
规划，重整山河，旅游业才有真正的前途。温家宝副总理在今年8月8日《互联网信息择要》“有人在换着角度‘吃’泰山”报道上批示，对开山采石应严格规划和管理，在风景名胜区内应当明令禁止，山体、植被破坏，难以恢复，所付的代价甚多，教训极其深刻。除此之外，对中央电视台、新华社等媒体报道的黄山、泰山、武陵源、衡山、黄龙、贡嘎山等风景名胜区有关保护问题，朱镕基总理、李岚清、钱其琛、温家宝副总理等国务院领导同志多次做出指示。党中央、国务院对我们建设主管部门资源管理工作的关心和重视，也是对我们进一步搞好风景名胜区工作的强有力地支持。
我国风景名胜区行业面临前所未有的挑战和机遇。去年底，我国正式成为世界贸易组织(WTO)的成员，这标志我国社会经济融入国际市场经济的全面开放格局已经形成，也标志我国以更加积极的姿态迎接挑战，进一步推动全方位、多层次、宽领域的对外开放的决心。加入WTO不仅对我国的改革开放和现代化建设，而且也对我国风景名胜事业产生直接而重要的影响，使我国自然与文化遗产资源管理和保护的责任更加繁重。我们党的十六提出了“全面建设小康社会”的奋斗目标，在未来时期，我国的工业化和城市化进程将进一步加速，城乡居民的生活水平将不断提高，国内外游客对风景名胜资源的需求也将不断提高。这既是机遇也是挑战。我们应充分利用入世后国际旅游服务贸易带来的投资服务、信息技术、管理经验和客源市场等方面的机遇，认真研究新形势下风景名胜区资源保护的特点和我们肩负的责任，充分利用WTO的有关“游戏”规则，认真研究入世后市场化和扩大开放条件下政府宏观调控的新思路、新措施。客观全面地分析入世之后所面临的挑战和机遇，以此为契机深化风景名胜区改革，研究对策、审慎应对，变压力为动力，使我国风景名胜事业适应不断发展的新形势的要求。
我国风景名胜区事业已经具备较为坚实和完善的基础。经过全国建设系统以及广大风景名胜行业二十年来的不懈努力，我国风景名胜区的管理机制已经基本建立，各项基础设施有了明显的改善，综合实力有了很大的提高。经过二十年来极其艰苦和复杂环境的锻炼，我们各级风景名胜区不仅拥有一大批具有一定专业素质并忠诚风景名胜业的管理干部和职工队伍，而且还拥有一大批不同学科的富有经验的专家队伍和老干部、老同志。这些都是我们风景名胜事业发展的重要基础，是我国风景名胜事业极为宝贵的财富，也是我们在新形势下发展我国风景名胜事业最大的有利条件。
当前，风景名胜区存在诸多的矛盾和问题，一些矛盾错综复杂、相互交织，其中最主要的是两种矛盾。首先是快速发展的国家旅游经济与风景名胜区管理机制弱化、法制滞后的矛盾，其次是自然与文化遗产资源的保护与市场化开发的矛盾。这二种矛盾严重地制约了风景资源的管理和保护，很大程度地阻碍了我们风景名胜事业的可持续发展。我们要正视当前风景名胜区存在的问题，要充分认识到问题的严重性和紧迫性，同时，也要认识到这些问题，是改革开放进程中必然出现的问题，而且大多是长期积淀的深层次问题，涉及的部门和领域较多，具有一定的复杂性。如何化解矛盾、因势利导，变被动为主动，是我们面临的无可回避的课题。为此，我就一些主要问题谈几点想法：
1.准确认识风景资源性质，提高风景资源保护和管理意识。
我国是有着五千多年文明历史的国度，灿烂的山水风景文化是华夏文明史的重要组成部分，同时，我国丰富独特的自然景观也在世界自然遗产中占有崇高的地位。风景资源既汇集了我们祖先创造的历史文化瑰宝，又凝结了大自然天工造化的山水景观精粹，正如温家宝同志所指出：“风景名胜区集中了大量珍贵的自然和文化遗产，是自然史和文化史的天然博物馆。鉴于风景资源本体的不可再生性、学科的综合性、区域的整体性和广泛的社会性，因此，风景名胜区事业是综合性的以自然与文化遗产资源为主体的国家资源管理事业，风景资源属国家资源。如何准确地认识风景资源性质，科学地把握风景资源工作的特点，探索和研究风景资源工作的规律和发展方向，是当前全国风景名胜行业首先解决的基础性问题。我们需要正本清源、更新观念，从风景资源工作的性质和特点出发，充分尊重风景资源科学，充分尊重风景资源管理的规律，进一步深化资源管理机制的改革，尽快摆脱目前资源管理的被动局面。
目前，我国风景名胜资源的开发形式，尤其在生态敏感的核心保护区范围的开发，仍然习惯使用或侧重“硬开发”模式，即在开发形式上以直接的上档次的商品化规模化建设为主，在开发手段上以资本投入为主，在开发主体上以政府行为为主。这种开放模式以人的消费需求为前提，将人的价值规律凌驾于风景资源的自然生态规律之上，忽视了对风景资源的社会、科学、教育以及生态环境价值和效益的开发利用，把获取经济效益作为开发风景资源的唯一目标。作为风景名胜区行业，应该准确把握风景资源的开发尺度，严格遵照有关法律法规，本着对历史、对国家、对子孙后代负责的精神，遏制错位的“硬开发”趋势，积极倡导并尊重自然科学规律的“软开发”，高度重视对风景区生态、历史、文化、科学、教育以及综合社会价值的开发，高度重视风景资源“软开发”的实践与研究工作。
2.理顺体制、政企分开是风景名胜区发展的必由之路。
我国的国家风景名胜资源所有权是通过各级地方政府或风景名胜区政府机构的行政管理加以体现的，风景名胜资源的支配权和收益权分属各级地方政府部门。目前，地方利益、部门利益以及其他相关方利益往往交织在一起，在风景区内的多头管理、不同程度的地方干预或插手风景区管理的现象十分严重。由于政出多门，重复行政，严重地加大了风景区一线管理部门的行政负担和经济负担，“弱化”了政府主管部门的管理，分散了政府职能部门的监督力度，降低了政府部门的管理效率，致使风景区总体规划无法有效地贯彻执行。风景名胜区存在的管理体制不顺的问题，已经成为长期困扰景区管理和保护工作的重症、顽症，必须痛下决心尽快解决。我们要认真学习并落实江泽民同志在十六大报告提出的“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”依法规范中央和地方的职能和权限，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿和多重多头执法等问题。我们应抓住加入WTO的契机，促使一些政府部门逐步从微观的市场经营中退出来，适时改变习惯参与微观经济活动的做法，真正使政府管理部门由原来的控制者、参与者、操作者的角色，转变为执行政策法规的指导者、国家风景资源的管理者和保护者、风景区旅游经济的服务者和监督者。长时期以来，我国风景名胜区缺乏国家计划发展资金和地方财政的支持，风景名胜区既承担日常繁重的管理和保护工作，还要完成地方“经济创收”指标，管理部门实质上肩负着政府行政、企业经营双重职责。鉴于这一现实状况和历史原因，要按照“政企分开”的原则，政府管理部门从风景区的所有旅游服务经营项目中退出来，还有待于相关法规的完善和国家市场经济秩序的进一步规范，同时，也需要出台相应的政策和与之相配套的措施。我们应该清醒地认识到，这一改革不是一蹴而就的过程，而是阶段性的不断改革、逐步完善的过程。
3.加快法制建设进程，使风景名胜区切实做到有法可依、依法管理。
风景名胜区的法律和法规是政府主管部门管理指导风景区工作的基本手段，是保护我国自然与文化遗产资源的重要武器。风景区的法制建设涉及理顺管理体制、强化规划实施力度和能否有效地保护风景资源，
还涉及国家、地方、公众等方方面面的权益和利益，对处理和化解当前风景名胜区存在的各种矛盾具有十分重要的意义。我们应加强对市场经济条件下法制建设重要性的认识，加大对风景名胜区法制建设问题的解决力度，尽快健全并完善风景区的法律法规，使我国风景名胜区在良好的法制化条件下稳定、健康的发展。
随着国家旅游经济形势和社会文化事业的不断发展，风景名胜区在管理状况、资源条件以及建设开发等方面发生了巨大的变化，自身的总体情况以及所处的市场环境都与风景区建立初期有很大的不同。风景名胜区行业目前面临与世界贸易组织一系列相关法律规则内容相适应，与快速发展的国家旅游经济和体制改革相适应的问题，法制化建设相对滞后的矛盾十分突出，形势也更为严峻和紧迫。我们应抓紧对现行的《风景名胜区管理暂行条例》进行补充完善，并抓紧《条例》的“转正”工作。在逐步完善风景名胜区的法律法规的同时，还应加强与法律法规相配套的建章立制工作，完善风景区的规划审批制度、责任追究制度等有关行政规章制度，积极健全包括风景资源与环境监测、风景资源价值评估等各项技术规范，逐步建立风景区行业适行的标准体系，使风景区的各个管理环节真正做到有法可依、有章可循。在风景名胜事业发展过程中，国家以及各级政府主管部门颁布的行政法规和政策，形成风景名胜区目前条件下现行法律体系的基本架构。这些法规在我国市场经济初期的社会历史条件下，在风景名胜区的行政管理、规划建设、资源保护和旅游服务等方面发挥了重要的规范指导作用；在国家新的专项法规尚没有出台之前，仍将对风景名胜区的发展具有十分重要的现实意义和指导意义。
4.强化风景名胜区的规划管理，提高对规划的宏观指导水平。
做好风景名胜区的规划，是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段，是一切开发利用建设的基础，是处理好保护与利用关系的重要途径。要认真贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发［2002］13号）文件的有关精神，认真贯彻今年召开的《全国风景名胜区保护工作会议》精神。要强化风景名胜区规划的综合调控作用，严格风景名胜区规划的编制、调整和审批程序，要科学合理地编制规划，提高规划编制的质量；要按照国家颁布实施的《风景名胜区总体规划编制规范和办法》来进行规划；规划编制中要明确规定强制性内容；要切实纠正普遍存在的重景区、轻城镇的现象；明确和落实规划的强制性内容，总体规划和详细规划必须规定强制性的规划条款，任何单位都不得擅自调整已经批准的强制性规划内容。
目前，部分在风景区核心保护范围的违法违规建设泛滥的原因，一方面是地方政府部门受短期利益和部门利益的驱动，违反总体规划开发建设，事件大多涉及地方政府的一些权利部门；部分地方主管部门为了部门利益，有法不依、执法不严；面对各种形式的干预，放弃审批原则，使国家的自然与文化遗产资源正遭受不应有的损害。另一方面是由于我们相当多的总体规划已经不能适应新的形势，部分总体规划缺乏科学性，规划水平偏低造成的。为此，我们要加强对规划的技术和规范的指导，严把总体规划的质量关。当前，各国家重点风景名胜区的总体规划修编工作正在加紧进行，景区管理部门要充分认识到这项工作的重要性和紧迫性，同时要充分考虑修编之后总体规划的指导性、科学性、前瞻性、现实性和可操作性；明确在保护的前提下发展区域旅游经济的原则，如期的高质量完成总体规划的修编，使修编之后的总体规划经得起实践和历史的检验。
最近，部分地方建设主管部门从本区域宏观的规划管理出发，突出区域的共性和内在关系，充分考虑未来时期区域范围风景名胜区的发展与战略性问题，充分利用本省域、区域的风景名胜区的生态环境、地质风貌以及人文景观资源的特点，结合地区旅游市场发育、运转的规律，正在着手编制省域风景名胜区总体发展规划，这将发挥政府的总体综合和宏观调控的优势，对省域、区域范围提出规划布局和总体控制的规范性要求，增加政府规划管理的调控和保障手段，这一具有战略思维的做法值得推广。
5.培养和建立一支高素质、专业化的风景名胜区管理干部队伍。
目前，风景名胜区的资源与环境保护的专业机构不健全，风景名胜区的管理干部调动比较频繁，从事风景资源管理和保护的专业干部、技术人员严重匮乏，一线干部队伍的学识水平和专业素质不适应风景名胜区事业发展的需要。风景名胜区管理和保护方面存在的诸多问题，从根本上讲，也与干部队伍的整体素质有关。多年来，我们缺乏对各级风景名胜区管理干部的系统培训，缺乏风景资源的研究机构，许多风景名胜区管理干部和一些政府部门的领导同志，对风景名胜区和风景名胜资源的性质、地位、作用和价值取向研究不够、认识不足，尤其对风景区人文资源和自然生态环境的保护观念淡薄，用管理经济或管理旅游的方式来管理风景资源，在资源管理的指导思想上存在误区。为了解决这一问题，我们要加大对现有一线管理干部的培训工作，采取多种形式、多种专业进行培训，根据近年来各级风景名胜区出现的问题，应该把风景区主要领导干部作为培训的重点，在主要领导干部中又要把市和地区的主要领导干部作为培训的重点，以此增强地方决策部门主要领导干部的资源保护意识。我们要明确建立自己的风景学科体系，充分调动、整合涉及风景科学的多方面的科技人力资源，加强与科研部门和重点院校科研人员的广泛合作。我们要从风景名胜区事业发展的战略角度出发，注重风景名胜区事业的后备人才的培养,有必要加强与教育部门和重点院校的联系，根据需要建立风景名胜的学科专业，进而促进科研、教学更好地服务于风景资源的管理与保护工作。
我们正处在我国风景名胜区事业发展的重要时期，我们要以高度的社会责任感和历史使命感来搞好我们的风景名胜区事业。我们要结合当前风景名胜区的现实，全面贯彻“三个代表”要求，坚持解放思想、实事求是的思想路线，大力发扬求真务实、勇于创新的精神，创造性地完成好风景名胜区的各项工作。我们要对当前风景资源工作的艰巨性和复杂性有足够的思想准备。认真研究入世后市场化和扩大开放条件下政府宏观调控的新思路、新措施，对我国风景名胜区的法制化建设、自然与文化遗产保护以及规划、管理中出现的一系列新情况、新问题进行深入的探讨；妥善处理保护与利用的关系，努力化解当前围绕风景名胜区改革和发展出现的各种矛盾。我们用二十年的时间，基本建立了中国特色的风景名胜区管理机制，我们有理由相信，再用二十年的时间，在党中
央的正确领导下，经过全国各级建设主管部门和风景名胜区的团结奋斗，一定会实现我国风景名胜区可持续发展的各项奋斗目标。
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