战略环评紧盯规划

　　九届全国人大常委会第三十次会议10月28日审议通过的环境影响评价法，暂时放跑了“政策”，但其法眼紧盯上了“规划”。今后，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，在组织编制送审有关规划时，还得通过环境影响评价这道法律门槛。

　　10月28日，中华人民共和国环境影响评价法（草案）三审获得九届全国人大常委会第三十次会议通过。明年9月1日起施行的这部法律，将政府和有关政府部门组织编制的规划纳入环境影响评价范围，置于法律的监督之下，备受方方面面的关注。

　　这部法律规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明；国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划形成初步方案至上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。对于上述进行环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。专项规划的环境影响报告书应包括实施该规划对环境可能造成的影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查；未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。

　　环境影响评价制度来源于1969年美国颁布的《国家环境政策法》。其核心就是要求建设单位在项目开工前要分析、评估项目可能带来的环境影响，并采取能减少环境负面影响的措施。目前已有100多个国家、地区和国际组织采用了这项制度。近年来，英、美等发达国家将“环评”的对象从传统的单个项目提升到政府的计划、规划和政策中，把这样的“环评”称为“战略环境影响评价”。我国早在1979年五届全国人大常委会第十一次会议通过的环境保护法中，即把对建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来，以后陆续制定的各项环境保护法律，均含有建设项目环境影响评价的原则规定。我国环境影响评价制度的建立和实施，对于推进产业合理布局和企业的优化选址，预防开发建设活动可能产生的环境污染和破坏，发挥了不可替代的积极作用。但至今评价的层次还只停留在单个项目，很少有“战略环评”。

　　随着经济活动范围和规模的不断扩大，区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的环境影响越来越突出，特别是因有关政策和规划所造成的各种环境问题已经成为影响我国可持续发展的重大问题，在战略层次上对政策、决策、规划进行环境影响评价的呼声也开始高涨起来。但要将其以法律的形式规定下来，却并不是一条坦途。

　　环境影响评价法草案的初审稿中，曾将政策与规划一同列入环评范围。但在初审和征求有关部门的意见时，争议与分歧很大。一些委员说，项目建设过程中的环保固然重要，但重要的是项目决策时对环境影响进行战略评价。同建设相比，政府的一些政策和规划实施后对环境的影响，范围更为广泛，时间更为持久，对一些可能产生重大不良环境影响的政策和规划进行环境影响评价十分必要，它应是国家决策科学化的一个重要步骤。有关部门和一些地方提出，初审稿草案对政策进行环境影响评价的规定过于原则，缺乏可操作性，我国迄今尚无对政策进行环境影响评价的实践经验，国外也刚开始研究，没有成熟的经验可资借鉴，目前对政策进行环境影响评价的立法尚不成熟。全国人大法律委员会综合各方面的意见后，在草案二审稿中即删去了关于对政策进行环境影响评价的规定。

　　对于把规划列入环境影响评价范围，在草案一、二审时也是有较大意见分歧的。有些地方、部门和委员提出，初审稿草案关于对规划进行环境影响评价的规定，目前也缺乏实践经验，不宜现在就以立法规定。特别是规划本身的法律地位并不是很确定，有的规划有法律地位，有的规划则只有指导性，并没有必须执行的效力。对这种指导性规划是否有必要进行环境影响评价，值得研究。对一些本身就属于生态保护、环境整治方面的专项规划，如水土保持规划等农业、林业、水利方面的有些规划，就没有另搞环境影响评价的必要。也有的地方和部门提出，对某些对环境有较大影响的专项规划，可以逐步开展环境影响评价工作，但应当按照环境保护的需要和实际可行的原则，确定具体范围。全国人大法律委员会、法制工作委员会经与有关部门反复研究协调，建议保留对有关规划进行环境影响评价的规定，同时规定由国务院有关部门对应进行环境影响评价的规划的具体范围作出规定，报国务院批准后执行，以便在实际工作中可以操作。

　　全国人大环资委主任委员曲格平在评价这部法律时说，这是一部体现预防为主、源头治理的立法。该法的制定，对于预防因制定规划和进行开发建设活动时对环境造成的不良影响，改变末端治理方式，促进环境与发展的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展具有重要意义。但他对于将有关政策的环境影响评价的规定全部删除感到可惜。他说，审视造成生态环境污染和破坏的种种因素中，政策不当是最主要的原因。如果不从政策上把关，扭转仍在恶化中的环境是很困难的。在改革开放初期，小煤矿、小金矿以及有色金属开采等“有水快流”政策一出台，就造成了环境的污染、资源的浪费，这样的教训很多。

　　有专家预言，规划这次被盯上之后，政策进入环境影响评价的视野也将是早晚的事。