广东“锁定”生态控制线

　　2014年底前广东确保要完成生态控制线的划定，力争明年出台《广东省生态控制线管理条例》。昨日，省住房和城乡建设厅在广州举办“广东省绿道建设管理和生态控制线划定工作宣贯培训班”，内容之一是指导各市开展生态控制线的划定工作。至此，今年10月10日广东省人民政府关于在全省范围内开展生态控制线划定工作正式进入实操阶段。

　　按照部署，广东省住房和城乡建设厅被确定为“划定生态控制线”的牵头单位。各市要根据省政府的工作要求，积极行动，抓紧组织编制生态控制线划定工作方案，尽快全面组织开展划定工作，确保在2014年底前完成生态控制线划定。广东将在珠三角和粤东西北地区各选取1—2个城市进行生态控制线划定试点，发挥示范带动作用。同时，积极推进《广东省生态控制线管理条例》立法，力争明年出台该条例。

　　广东率先全国锁定生态“红线”

　　十八届三中全会提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。划定生态保护红线，改革生态环境保护管理体制。”为此，广东积极推进构建与新型城镇化相适应的生态安全格局，成为全国率先启动“生态控制线划定”工作的省份之一。

　　2013年10月，广东省人民政府印发了《广东省人民政府关于在全省范围内开展生态控制线划定工作的通知》（粤府函[2013]202号）。这意味着，广东省在生态文明建设中，继续先行先试成为“排头兵”。

　　据了解，2005年，深圳市已先行先试，在全国率先划定了基本生态控制线，将全市总用地的50%划入了生态控制线范围。通过深圳的经验，广东在全省范围内推广开展生态控制线划定，体现了建设“宜居城乡”、“美丽广东”、“全国绿色生态第一省”的具体行动。

　　改革开放以来，广东经济快速发展，城镇化水平不断提高。截至2012年末，全省常住总人口达到1.06亿人，城镇化率达到67.4%，居全国前列；其中，珠江三角洲地区的城镇化率达83.84％，相当于中等发达国家水平，已进入城镇化发展的成熟阶段。但是，在快速城市化发展过程中，粗放式经济增长方式和外延式城市建设模式使得资源环境的承受能力变得脆弱，经济发展与生态保护的矛盾逐步显现并日益尖锐。

　　省住房和城乡建设厅副厅长蔡瀛表示，城乡发展必须走新型城镇化道路，新型城镇化是可持续的城镇化，是生态的城镇化，要求必须改变以往依靠浪费资源、破坏环境换取经济增长的做法。“生态控制线对城乡发展的约束是对其资源浪费、环境污染等负面行为的约束，而不是对其经济发展的约束。”

　　“红线”对广东发展意义深远

　　尽管广东在生态文明建设方面取得长足发展，但目前而言，仍存在城乡建设用地无序扩张，土地利用粗放低效。各地城市建设仍然还在“拼土地、拼资源、拼成本”的阶段，“摊大饼”现象比较普遍，2004年以来，广东城乡建设用地以每年新增150平方公里的速度快速扩张。全省低效建设用地达13.33万公顷。

　　其次表现为，城乡发展和生态保护的矛盾依然突出。2004至2011年七年间，全省新增建设用地侵占的自然生态空间达1200平方公里，自然保护区、风景名胜区、公园绿地系统、农田保护区等，日益变为“生态孤岛”，需要从战略高度整体性和系统性的予以保护。与此同时，生态管理体系亟待改善。

　　而随着广东在全省范围部署开展生态控制线管理，将有以下几方面的作用：一是强化绿色生态屏障，保护自然风貌，维系生态完整性、连续性和物种多样性，保障生态安全。二是通过控制城市建设用地增长边界，优化土地利用功能结构，推动城市建设由增量扩张向存量优化转变，促进城市土地资源节约、集约利用。三是结合生态控制线内土地的合理利用，推进自然公园体系、湿地、生态廊道、城市绿地、滨水空间等绿色网络建设，实现生态、生产、生活并重和人与自然的和谐发展。

　　生态控制线管理拟纳入绩效考核

　　据悉，划定生态控制线后，广东将从三个方面加强管理工作。

　　首先是实施分区管制。生态控制线内的土地分为严格保护区、控制开发区，对建设项目实行分区管制。其次是严格控制建设项目。对规定允许建设项目实施严格的过程控制，要求其在规划设计及建设过程中必须遵循环保生态的原则，严格控制开发强度，采用对生态环境影响程度较低的规划建设技术，加强各项配套环保及绿化工程建设。第三是对既有建设项目及村庄实施分类处置。现有对环境有严重影响的工业项目和开发项目逐步退出或有计划迁移。

　　而实现有效监管必须健全联合监管机制，创新监管技术手段，完善考核奖励机制，建立责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的生态控制线综合监管体系。

　　省住建厅建议，各级政府建立健全生态控制线综合监管制度，将生态控制线管理作为重点工作纳入绩效考核。省住建厅也将建立定期监督、定期评估机制。同时建立智慧城乡空间信息平台，将生态控制线桩点坐标、影像资料等纳入信息平台，运用空间数据库实行动态管理。生态控制线执法主管部门将利用遥感技术等现代科技手段，对生态控制线内违法建设行为进行动态监测。

　　生态控制线划定后能否调整？

　　生态控制线作为“红线”，一经划定，将具有严格的法律效力。当遇到上层规划发生变化或其他不可抗因素，所划定的生态控制线是否允许调整？如需调整，将遵循怎样的原则？

　　蔡瀛解释，实行生态控制线管理的目标是建立一项长久有效的生态环境保护政策，必须严格限制试图调整生态控制线的行为，以维护生态控制线的权威性与生命力。

　　生态控制线调整只有在国家、省、市重大项目建设需要或者上位规划调整，确需对生态控制线进行局部调整的情况下才能依程序进行。调整生态控制线必须遵循生态优先、总量不减、占补平衡、生态功能相当的原则。

　　据了解，根据省政府《关于在全省范围内开展生态控制线划定工作的通知》要求，各地市将在2014年4月底前完成工作方案，经审查批准后，依据工作方案全面开展本地区生态控制线划定工作，划定工作原则上应在2014年底前完成。各地级以上市政府应于2015年3月底前将本地区生态控制线划定成果汇总报送省住房城乡建设厅备案。

　　【名词解释】

　　生态控制线

　　生态控制线是指为了维护生态系统安全，防止城乡建设用地无序蔓延，保证经济社会可持续发展，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规的规定，所划定的生态保护用地范围的界线。

　　生态控制线既包括具有重大自然、人文价值和区域性影响的、为保证城市经济社会正常和谐发展需要进行控制的各类生态用地及绿色开敞空间，也包括用于改善生态、保护环境、美化城市，为居民提供游憩、防灾、避险的场地和各类大型城市绿地控制范围。

　　【深圳读本】

　　“红线”没给经济发展套上“紧箍咒”

　　深圳于2005年在全市划定基本生态控制线并颁布实施《深圳市基本生态控制线管理规定》，基本生态控制线划定了深圳最本底的生态资源，生态控制范围约占全市一半。线内开发受到严格限制，迫使深圳土地供应从新增开发向存量优化转变。同时，深圳还制定了生态控制线的动态调整方案。

　　此外，2005年10月，深圳市启动生态控制线建设动态遥感监测工作，利用卫星遥感对生态控制线内违法建设行为进行动态监测，并建立违法建设查处共同责任机制。

　　实践证明，“红线”的划定并没有为深圳的经济发展套上“紧箍咒”。2006年以来，深圳仍保持年均10%以上的较快经济增长速度，同时期城市全年的阴霾天数由231天降至77天。近年来，深圳的蓝天白云吸引了不少项目投资及高素质人才落户，已成为城市经济发展与社会进步的新引擎，这就是生态效益的具体体现。

　　【他山之石】

　　昨日举办的全省绿道网及生态控制线规划建设管理培训中，省住建厅还特别邀请了英国伦敦大学、荷兰代尔夫特理工大学以及国内相关领域的九位知名专家授课。国外在“生态控制线”划定工作中有哪些先进经验？

　　据介绍，生态控制线在发达国家已经非常普遍，欧美地区通常叫做“城市空间增长边界”，其基本功能是控制城市建设用地的无节制扩张，是城市增长管理最有效的手段和方法之一。

　　1938年，英国制定《绿带法》，用法律形式保护伦敦和附近各郡城市周围的大片地区，限制城市用地的膨胀。1955年颁布了具有历史意义的第42号通告，明确要求有关地方当局应编制绿带规划。

　　1973年，美国俄勒冈州首次通过州法，要求所有的城市都要在城市总体规划中划定城市增长边界，禁止超过新建居民区和公交系统并鼓励市区内部土地的混合开发利用。

　　此外，英国伦敦、美国芝加哥、澳大利亚墨尔本等城市均通过规划划定了城市的生态控制范围，将主要建设用地指标集中在大都市区和周边卫星城镇，并制定了相应的保障措施，落实规划要求。