旅游规划如何适应新形势

    2001年，我国接二连三迎来了许多大喜事。这是我国旅游业发展面临的千载难逢的好机遇。但是旅游业界的一些人士也有一点担心，怕各地原来制定的旅游规划，会不适应这一新形势，从而制约地方旅游业的发展，尤其在“洋专家”提出了城市旅游规划时期最长不应超过5年的观点后，有关修改规划的议论更引起了广泛的注意。为此，本报记者采访了北京旅游学院教授、中国社会科学院旅游研究中心高级研究员刘德谦，请他就旅游规划如何适应不断变化的新形势以及其他相关问题，谈一些看法。
    
    问：近几年，为了促进各地旅游业的健康发展，全国各地都纷纷制定了该地旅游业的发展规划。由于客观环境的变化，不少地方已开始酝酿着对原规划进行修订，有的专家和业界人士也已开始从各自的角度对此提出建议。请问您对这一问题是如何看待的？
    
    答：旅游规划原本就是一种安排，目的是通过对现状的分析和对未来的预测，作出对近期、中期或远期目标的合理选择，以期对未来的行为加以适当的组织、制约或引导。就大的方面而言，“规划”是人类进入理性时代后才有的一项基本活动；就小的方面而言，“旅游规划”则是随着近现代旅游业的发展才有的一项关于发展旅游业的阶段性的事前安排。在人类设计未来时，不论是盘算主意的筹划，还是总体谋略上的策划，或是包括有具体内容和指标体系的计划，或是更具体、更全面、更详细、更科学的规划，都必须接受现实的检验，因此，任何成功的筹划、策划、计划、规划，不仅需要具备对事态发展判断的准确性，同时还需具备对事态变化的适应性。由于时代前进脚步的加快，人类社会的变化更为迅猛、更难以预料，使人们不得不对自已原来的构想、设计和安排作出适当的调整和修正，这一调整和修正，正是原有筹划、策划、计划、规划的必要补充，或者还正是其不可分割的有机组成。
    
    2001年，我们国家发生了许多令人欣喜的大事，其中许多大事都将会给旅游业带来难得的机遇和助力，同时也带来了不少挑战和不利。各地旅游部门在充分估计本地旅游业所面临机遇和挑战的强度后，适当调整或修改本地原有的旅游规划，不仅是应该的，而且也是必要的。至于通过什么形式来达到这一目的，则应视各地情况因时制宜、因地制宜。
    
    问：您觉得在旅游规划的调整或修改中，有些什么值得注意的问题？
    
    答：当前正逢调整和修改旅游规划的好机遇。去年年末，我国正式进入了WTO，这一事件，促使全国各层人士的市场意识得到进一步的加强，而这正是我国旅游规划迈进新阶段的极好机遇。此前我国各地旅游规划的编制，从其发展的脉络来看，在一定程度上是脱胎于计划经济时代的城乡建设规划的，而旧式的城乡建设规划，并没有把该城乡推向市场的任务，尽管后来的旅游开发也提出了“市场导向”的口号，但真正切合市场需求的并不很多。
    
    这里不妨列举三种表现：其一，目前不少地方的旅游规划，都是从旅游目的物资源的调查分析入手的，尽管这一工作对于新开发和原开发不足的目的地无疑是十分重要的，但是对较有基础的目的地来说，其实产品分析常常更重要，对市场需求的分析更重要；而对于其中一些旅游目的地来说，也许供给的整合和市场的推广比新产品的开发更重要。因为从粗放的增长方式转变为集约化的增长方式，将有可能以更少的投入获得更多的收入。要知道，市场对资源配置的基础性作用所支配的资源，不仅有自然风光、文物古迹、风土人情等自然地理和人文地理研究范围的旅游目的物资源，同时还有基础设施、交通运力、接待条件等能为旅游产业定向使用经济地理研究范围内的旅游产业运行资源，而且还有金融资本和人力资本等等。旅游规划在此前表现出的这一不足，除了在规划类别上，混淆了初期发展规划和后续发展规划的界限外，还在于对市场、对资本认识的模糊。其二，有的地方的旅游发展规划，对客源市场的分析还缺乏必要的科学性：
    
    ①梦想型市场定位法———这类方法大多将该目的地500公里(或更远距离)范围内居民的某一百分比人数或铁路公路旅客运量的某一百分比人数，作为该地游人的预测数，却不问这些居民和旅客是否愿意或是否可能在该地停下来旅游。这类一厢情愿的思考方式虽然已较陈旧，但在某些地县的领导人中还颇有知音，也在一定程度上为某些规划人员所采用。这种方法除了对于资源的孤立化认识外，还存在着对市场的梦想化判断。这类方法的根本性失误在于忽视了资源和产品的市场评价；忽视了目的物资源品位与区位的联系评价；忽视了目的物资源与交通及服务等支持性资源的联系评价。
    
    ②放大型市场定位法———这类方法以原有市场覆盖面的旅游统计数作基数，取近些年(3年、5年等)当地旅游接待人数和旅游收入的平均增长率作为未来某一阶段的增长率，从而作出一个平移的放大。这类方法明显的失误不仅在于忽视了市场变化的复杂性，不作分析简单地固守原市场，更在于缺乏对产品生命周期和新产品吸引力的评估。尽管近年使用科学方法的旅游规划已开始多了起来，但是，目前仍较普遍地存在着对市场拓展不够的毛病。就个人的浅见来说，我认为除了原有市场的巩固和扩展外，常常还更需要对新市场进行新开拓。但新市场的开拓却不能无中生有，就我个人的体会，有三方面的因素值得认真研究：一是旅游者消费趋向的走势，二是规划地资源个性的引力，三是规划地的区位优势的发挥。而这些却都是需要规划者投入更大的人力的。其三，是一些规划人员对委托方要求的盲从。目前全国各地县几乎都在制定旅游规划或正在准备制定旅游规划。是不是县县村村都有必要大力发展旅游业呢？我个人一直认为，如将其作为社会福利，则应该允许；如都将其作为经济产业，则未必都可以全面开花。地方领导人积极性很高，投资者跃跃欲试，甚至出现了异口同声的“支柱产业”的奋斗目标。但真能达到规划效果吗，则未必。很显然，这是某些规划人员在顺着甲方的意愿，办着违心的事。
    
    加入世界贸易组织，使人们市场意识出现了极大的增强，这正是重新审视各地原有旅游规划的好机会。如果再对原有规划进行调整和修改，我回答这一问题时所说的三种表现中的前两种，就正好有了改进的机会；而上一级旅游的主管方面，则可对地县乡规划的第三种表现给予指导和纠正。
    
    问：加入WTO，还有哪些方面可能影响到我们的旅游规划？
    
    答：在我国不少省市的旅游发展规划中，都安排了进一步完善地方旅游立法的章节。加入WTO后，我们就必须履行我国的庄严承诺，因而地方旅游规划中或地方旅游立法中，与此承诺抵触或不相符的地方，就必须及时得到修正。在这方面，2001年末，海南省出台的新的《海南省旅游条例》，就对海南省旅游市场的开放有了充分的体现。其中不仅包括了允许和鼓励国内外投资者在该省投资和经营旅游业的条款，还包括了旅游企业与一般工商企业在用水、用电、用气方面的价格平等待遇。除了各地旅游规划中原有的与我国承诺相抵触的内容必须修订外，有条件的地区，旅游规划中还应尽早就市场开放后规范市场和治理市场作出适当的安排(包括行业协会的建立和完善等)，以期维护市场的公平和公正，更好地保护旅游者和经营者的利益。
    
    另一方面，加入WTO为我国带来的极大商机，也为我国广大地区的国际商务旅游、国内商务旅游带来了好机遇。去年，有一份名叫《商务旅游》的刊物开始出刊，他们要我为其创刊号写篇文章，我就写到，商务旅游者不仅是入境旅游和国内旅游消费水平最高的群体，而且在入境游客总量中几乎连年都占有1/3以上的份额。然而在我们的不少旅游规划中，对商务游客的需求却几乎都视而不见。随着“入世”后步伐的进一步加快，我国商机旺盛地方的旅游规划，也应尽快把商务旅游和会展旅游的发展放到相应的地位(目前尤其缺乏的是设施和人才———不能讳言，到目前为止，我国还没有一本正式出版的商务旅游和会展旅游的教材)。
    
    问：去年北京获得2008年奥运会的主办权，不仅使中国人获得了与全球共享这一体育盛会的机会，而且我国也迎来了一次延续时间可能长达10年的难得商机，而其中首先受益的，将是中国的旅游业，特别是北京的旅游业。因此有人议论，北京为适应这一机遇，是否将会调整或修改北京市旅游局在1999年制定的规划。关于这一点，您是否也可以谈谈看法。
    
    答：《北京市旅游发展总体规划》是一部经过精心组织而编制的产业规划，北京市政府不仅在1999年12月已批复同意，而且前不久，在其所发出的《关于进一步加快旅游业发展的通知》里，又再次强调了认真贯彻实施这一规划的必要性和重要性。我是这个规划咨询专家组的成员，在此一规划编制过程中，几乎自始至终都参与了有关内容的研究和讨论。这一规划的确是相当成功的。尽管这一规划在草拟之初也是从大量的地理资源调查分析入手的，而课题组成员也多是学地理出身并擅长地理研究的，但在编制工作的研究中，却达成了一致的共识，即这部规划不能采用当时某些规划通用的形式，而作为后续发展规划必须从产业现状分析入手，从而在原有基础上激发起北京旅游业持续发展的活力。在编制北京的这部旅游规划时，大家也意识到了加入世贸组织和申奥成功将会对北京旅游业产生的影响，但因为这两件大事都是有待其他国家参与同意才能变为现实的，而没有定局的事是难以作为规划的内容的。尽管如此，规划中也对此给以了充分的考虑，如规划之中有关旅游产品的第四章，在“观光旅游规划”后，紧接着的就是“会展旅游规划”，由此不难看出该规划所具有的前瞻性。
    
    当然了，任何规划在实际上都留有不断调整不断补充的余地。许多年前我曾在《旅游规划刍议》中说过，旅游规划不应当是凝固的，而应是不断补充、不断修正、不断发展的，这便是现代后起的延续性规划或滚动式规划。另一方面，旅游规划又不能过于频繁地变动，它必须具有相对的稳定性和不可模糊的阶段性，它必须依一定时限分阶段地进行。为了适应已经变化了的形势，我认为当前的北京旅游发展总体规划，目前还无须重新编制，但在经过认真研究后的调整和补充也是必要的。如在北京的旅游产品与功能区的划分方面，就需要有所调整才能更有利于产业的发展：一是提出片状的城北亚运村—奥林匹克公园体育健身旅游区，二是提出环状的环城绿化隔离带生态休憩旅游区，三是提出十字带状的朝阜大街—中轴路历史文化观光区。如朝阜大街—中轴路历史文化观光区，便有可能形成北京城内历史文化观光的理想连结带：旅游点的横向分布以朝阜路中段和西段最集中，如中国美术馆、皇城根遗址公园、红楼、景山、故宫、团城、北海、中南海、国家图书馆文津街分馆、北堂(西什库教堂)、地质博物馆、广济寺、西四民居群落、历代帝王庙、白塔寺、鲁迅故居等等旅游点；纵向的，分布在北段、中段和南段，而又以中段最集中，如黄寺、钟楼、鼓楼、后海、前海、恭王府、宋庆龄故居、什刹海胡同群、北海、景山、故宫、中山公园、太庙、天安门、人民英雄纪念碑、毛主席纪念堂、人民大会堂、中国历史博物馆、中国革命博物馆、前门、大栅栏、天桥、自然博物馆、天坛、先农坛等等。其中有的旅游点，是当初没有考虑到、没有恢复或没有建设的。如果我们今天能够就这个十字型连线格局的观光带对北京历史文化的代表性有更深的认识，并进而更加注意这一区域的开发布局和游人的安排(现在停车场的问题就已形成故宫、天安门一带旅游的瓶口)，则对北京历史文化观光旅游的发展将会起到更好的作用。
    
    问：不知您是否注意到了最近一些媒体对城市竞争力研究的报道，在这一研究得出的我国城市竞争力的排序中，北京的位置是处在上海、深圳、广州之后而名列第四的。您是否认为，这预示着北京在全国旅游业的龙头地位将会让位于上海等地？
    
    答：我已注意到最近几家媒体的这一报道，而且在去年年中我已读到了关于此研究的专著。城市竞争力的研究是借鉴经济学中有关国家竞争力等有关研究成果而作的一项十分有益的探索，但其比较的竞争力的着重点，却是将城市作为“相对独立的经济单元”来对待的，然而城市的形态却是多样的，再加之旅游业本身的复杂性，因而很难得出北京在全国旅游城市中的龙头地位将让位给其他城市的结论。对这一问题，我是这样认识的：第一，该研究所得出的城市竞争力的假说，将城市竞争力划分为“硬分力”和“软分力”两部分，一共包括着劳动力、资本力、科技力、结构力、设施力、区位力、环境力、聚集力、秩序力、文化力、制度力、管理力、开放力等13部分，在对这13类分力一一分析评价后，最后得出了城市的综合竞争力。但从其对这些分力的结论性概括中，不难看出，这一研究如要用来概括旅游产业却尚有一定距离。如对环境力，该研究仅是认为“自然环境状况影响城市生产和交易费用，影响城市对人力等资源要素的吸引力”；如对文化力，该研究仅是认为“文化观念诱导劳动力的需求爱好，决定和影响劳动力的创业冲动状况”，很显然这一分析是未将旅游业的发展纳入其中的，甚至是将作为经济新增长点的旅游业排斥在外的。第二，有关城市竞争力的研究是一项很有价值的研究，其所得出的《中国24城市竞争力发展报告》也为我们提供了一份值得认真参考的资料，但这毕竟只是对城市经济竞争力而言的。比如在数量经济学的应用研究中，就有学者从城市国际化的角度提出了另外的指标体系，其中包括城市经济发展程度、经济开放程度与对国际经济一体化的参与程度、对国际政治与文化的参与程度、城市现代化程度、城市生态环境、城市社会环境、人口素质等7大方面，不仅从其标题文字中已可看出其所含因子包容的更加广泛，而其分析和计算更有着诸多的不同。因此，我认为，北京旅游业绝不能因为有了城市竞争力研究报告的一家之言，便丧失了继续前进的信心。我注意到了去年12月贵报《城市周刊》中发表的一篇与此相关的文章，“奥运能否改变中国城市竞争格局”的立论，给读者带来了极大的思考空间，我同意这位作者的看法，北京旅游业必须把奥运的机遇抓紧再抓紧。第三，我早已注意到了上海、广州和全国不少城市近年的飞速发展，然而就北京旅游业的发展来说，北京有着上海、深圳、广州都没有的包含4处世界遗产的深厚的中国历史文化沉淀；北京有着正在不断壮大的旅游接待能力(包括全国最集中的旅行社群体和旅游饭店群落等等)；作为首都的北京一直是中国对外政治、文化等交流的第一代表；北京旅游教育的改革和发展正在加大力度(如正在酝酿的北京联大旅游学院与北京第二外国语学院的合并等)……凡此等等，都可以说明，只要北京对自已的优势劣势，对面临的机遇挑战进行认真的科学分析，只要北京继续努力，不论现在与将来，北京旅游业在与上海、深圳、广州等兄弟城市的合作和竞争中，绝不会名列第四的。