上海：从“城市规划”到“城乡规划”

　　从2011年1月1日开始，《上海市城乡规划条例》正式施行。细心人会注意到，在这部条例的第六十三条也就是最后一条，存在着以下内容：“《上海市城市规划条例》同时废止”。从“城市规划”到“城乡规划”，看似一字之差，但在其背后却反映出整个规划体系的巨大变化。

　　回首《上海市城市规划条例》在1995年推出时，本市的规划管理分为城镇和乡村两个体系。中心城区的规划思路是“双增双减”，也就是：“增加公共绿地、公共活动空间，降低建筑容量，控制高层建筑”；郊区的规划思路则是“三个集中”，内容是：“引导郊区工业向工业园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中。”这种规划思路，直接在《上海市城市规划条例》以条文形式予以确认。

　　在接下来的很长一段时间里，《上海市城市规划条例》所确立的规划思路，为本市新一轮城市总体规划提供了重要保障。在此基础上，上海市的建设进入到了一个高速发展的阶段。高速发展推动了城乡一体化的进行，导致原先那种针对城镇和乡村分别进行规划的体系逐渐暴露出不足，尤其随着全市可用土地资源的日益紧张，更加需要从全市发展战略的高度来统筹城乡规划。为顺应这种形势变化，上海市开始加强城乡规划管理、统筹城乡空间布局，《上海市城乡规划条例》应运而生。新条例保留了原有条例中已经被证明行之有效的内容。与此同时，又加入了更多有利于统筹规划的制度。

　　比如根据新条例的规定，本市规划体系将设置为四个层次，从上到下依次是总体规划层次、分区规划层次、单元规划层次和详细规划层次。通过这种制度设计，强调城乡统筹规划与协调布局，改变原先那种建立在城乡二元结构基础上的“两个规划体系”和“两套规划管理制度”的模式。

　　除了在宏观层面上进行调整之外，新条例还加入了大量有助于公众参与规划、发表意见的条款。比如村庄规划在报送审批前，就“应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”。又比如在城乡规划经批准后，组织编制机关“应当在有关政府网站上对公众意见的采纳情况予以分类答复”。这样一旦原有规划存在着可能侵犯市民利益的情况，利害关系人就能及时发表意见、进行沟通，从而有助于规划部门对此进行权衡和调整。

　　另外，新条例还特别强调了人大对于规划工作的监督，规定市和区、县人民政府应当每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告城乡规划的制定、修改、实施以及监督检查情况。通过强化监督机制，来提高城乡规划的科学性和严肃性。