城市规划的两难

    城市建设需要规划，但很容易就陷入两难境地：如果开发时没有通盘考虑，只有临时“酌情处理”，往往城市每一条街都是另外一条街的翻版，千篇一律。但另外一种情形也同样值得警惕，如我工作的那麻城市，以规划得以而闻名全国，城市环境质量至今为人津津乐道。但因太过超前，大手笔投资竟把气血耗尽，整个经济也被拖得步履蹒跚。

    公共物品与私有产权

    谈到城市规划，必须廓清公共物品与私有产权的界限。

    公共物品非要政府亲力亲为不可，市内街道就是典型，因为没办法设卡收费，私人不可能投资。而道路建设的安排，对城市的发展往往有决定性的影响。郊区土地的价值，就常因规划了道路而急升。市内道路就是公共物品，政府的规划不可或缺。

    但有很多似是而非的公共物品，其实可以由私人提供，只因为行政垄断的缘故，被误以为是公共物品。

    如前段时间的铁路价格听证会，有人就说铁路是政府投资建设的，所以铁路运输是公共物品，理应以民主程序来定价。如果这种理由可以成立，那么任何产业都可以是公共物品－－只要政府进行行政垄断。

    划清两者界限标准是：公共物品不能由私人提供，别无选择地要由政府来办。而由政府来办的，有规划自然好过没有规划；但能够由市场竞价来决定的，例如土地的商业开发，就应该让市场自行解决。由出价最高的项目获得土地，自然能够产生最高的收，这是任何规划也办不到的。

    严格说来，公共物品与私有产权私人物品的界限并非清晰可见。技术的发展，制度的演进，随时会将过去的公共物品变成私人物品。且不说铁路这样显而易见的例子，就是整个城市，也完全可以由私人公司来办。美国就有这样的城市，没有市长，只有经理，市议会就像董事会，一个城市就是一个公司，所见尽是私人物品。

    土地制度的死结

    中国土地真正的所有权归属者只有一个，那就是国家，私人只能占有使用权。但是，国家所有，一定程度上只是一个名份，因为国家是摸不着的、是抽象的。而摸得着的，只有政府。政府在进行土地资源的调配时，靠的是土地的国家所有权。

    因此，在实际操作中更准确的表述是，土地是政府所有的。既然土地是政府的，使用权的转让，政府的意愿对土地的使用和配置就有了绝对支配地位。那么城市的规划发展，就因此排除了市场意志，完全体现政府发展规划的思路和意志。

    土地所有权与使用权相分离的制度源自香港。更准确地说，这套制度其实是殖民地的权宜之计。因为九七回归在即，港英政府无法将土地永久私有化（像英国本土那样），只能搞一个限期使用，所有权属于英女王，九七回归一到就归还中国。

    港英政府这条经验的妙处，在于政府可以圈地敛财。香港所得税率之低，世界闻名，而且其政府暗渡陈仓，早已通过卖地抽了大量的间接税。张五常就曾指出，香港的真实税率其实并不低，而是非常地高。

    这套经验行之于中国大陆，自有其积极意义，毕竟经济飞速发展对城市规划发展产生巨大压力，而各城市均严重缺乏基本建设的资金来源，这种权宜之计为国内城市规划发展筹措了大量资金。

    但也必须注意，政府的开发规划因排斥了市场意志，在间接抽税时，也导致部分城市房地产价格奇高。

    土地国有，是既成事实。但政府如果能够永久出售土地产权，或者至少将使用权期限定得足够长，并允许自由转让，那么城市的建设和发展，是可以更市场化的。

    规划宜粗不宜细

    城市的发展规划是政府当前无法放弃的责任。但是，让城市自发扩张，也不能事无巨细，完全撇开市场仅以政府意志来发展城市。

    政府必须有所为有所不为。但是，在现有的土地制度下，政府很难拒绝批地带来的巨大利益；另一方面，政府参与过多又会难以避免资源的错误配置，一旦宏观环境发生意想不到的变化，就会将政府和投资者一齐套牢。

    珠海是这方面的最佳反面教材，在“七通一平”了大量土地之后，突遇不利的外在环境，令城市发展一夜之间隐入尴尬境地，政府反而负债累累。

    既然土地所有权与使用权相分离的制度借鉴自香港，那么还有许多技术细节上也应该全面向香港学习，政府批地不能以不透明的方式操作，而应当改为公开拍卖，价高者得。

    在城市开发的过程中，政府唯一控制的是土地供应量和公共交通设施的规划。这样，政府既可以保证卖地收入，又能最大限度地由市场来决定投资方向。

    在目前的情况下，这应是最为合理的策略。