深圳过半土地划入生态控制线禁止开发

　　编者按

　　“深圳的天际线虽然没有上海壮观,但假如你正置身在它的上空,你就会看到,深圳的美原来并非只有高楼,它还是一个鸟语花香的花园城市,那些点缀在道路两旁或者花园里的一草一木就是最好的证明”,这是在网上流传的《鸟瞰最美的中国十大城市》帖子中描述深圳的一句话。在这个帖子中,深圳被列为鸟瞰最美城市中的第四名,排在上海、重庆和北京之后,贴图中的深圳建筑大多在山林湖泊旁,放眼望去,一半是建筑,一半是绿色。这样的美景,很大程度上得益于深圳创新性地提出了“基本生态控制线”的概念并付诸实践。

　　很多人可能并不知道,深圳的一半土地都划入了生态控制线禁止开发。深圳市规划与国土资源委员会副总规划师张一成表示,“对于深圳这样一个地价很值钱的地区来讲,设定五成的生态保护面积比例很不容易”,但这正是为了通过控制城市发展边界从而保障城市和谐人居与长期可持续发展目标的实现。

　　深圳是国内第一个划定并通过政府规章形式明确城市生态保护控制界线的城市,而深圳也是国内最早的几个倡导生态保护优先、低碳发展理念的城市,2010年1月16日住房建设部将深圳市列为全国首个国家低碳生态示范市。同时在建设用地方面,深圳倡导和较早使用的法定图则制度,也成为国内规划改革的一个标杆,对国内进一步探索完善规划委员会制度、控制性详细规划制度和公众参与制度等起到了积极的示范作用,也对其后《广东省控制性详细规划管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》的制定起到了引领作用。   

　　国内第一条生态控制线

　　深圳一直是一个缺地的城市。据数据显示,深圳市全市陆地总面积为1952.8平方公里,是全国少数几个人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。早在2005年,深圳市委市政府即意识到快速发展二十年的深圳市正面临着“前所未有的重要瓶颈”,并明确提出“四个难以为继”,其中就包括“土地难以为继”,深圳市的发展战略口号也由“速度深圳”调整为“和谐深圳”、“效益深圳”。

　　根据2008年底全国第二次土地调查数据显示,深圳市实际建成区规模已接近市域面积的50%,其比例之高位居全国前列,对比我国其他主要城市,如北京为20%,上海为30%,香港只有24%,深圳比例之高让人咂舌。如何实现城市的健康、快速的可持续发展,经济发展方式和现有土地利用模式的转变至关重要。

　　在此背景下,深圳开始酝酿改变土地利用模式,早在2003年出台的《深圳市近期建设规划(2003—2005年)》中,深圳就在国内首次创新性地提出了“基本生态控制线”的概念。所谓基本生态控制线,就是为了保障城市基本生态安全,维护生态系统的科学性、完整性和连续性,防止城市建设无序蔓延,在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下,根据有关法律、法规,结合实际情况划定的生态保护范围界线,深圳市规划与国土资源委员会地区规划处处长丁强解释说。

　　2005年11月,经历了科学调研、广泛征求意见、不断完善的过程,经过了草案编制、意见征询、公开展示、上报审批等四个阶段,深圳实施了《深圳市基本生态控制线管理规定》。在深圳这个土地缺乏的新兴城市,深圳以8处大型区域绿地和18条城市生态廊道组成的市域生态绿地系统作为基础,在维护整体生态格局的前提下,结合现状的建设情况,最终划定基本生态控制线内土地面积为974平方公里,约占全市总面积的一半。丁强表示,这既综合考虑城市长远发展的建设需求,又兼顾保持良好生态环境的需要。
　　基本生态控制线设立之后就成为深圳生态的“高压线”,按照规定,这一条线划定之后,除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园以外,深圳禁止在基本生态控制线范围内进行建设。

　　实际上的生态用地面积还不止于此,记者了解到,这974平方公里的生态控制范围,除去线内已建设的道路、市政设施、原农村居民点等,并加上规划建成区内约159平方公里的绿地面积,全市总的生态用地面积可以达到1093.7平方公里,约占全市总用地的56%。

　　“守住这974平方公里的绿地,深圳要想提供建设国际化城市必需的良好的自然生态环境才有希望,这是一条‘绿线’,一条保护深圳生态的生命线。”丁强感慨说,对于深圳这么一个土地资源非常有限的城市,将超过全市总面积1/2的土地划定在“基本生态控制线”范围内,划为严格进行建设控制的范围,力度之大、决心之大,绝无仅有。

　　生态控制规模比肩国际先进城市

　　2009年12月,在哥本哈根召开的世界气候大会引发全球深入讨论的同时也释放出强烈的信号,生态保护与低碳发展将成为未来相当长一段时间内的主题。在生态保护和低碳发展的实践上,世界发达国家或城市有不少值得我们认真学习的经验,谈起当初深圳设立生态控制线的过程,丁强告诉记者一组数据:以最直观的绿化(或森林)覆盖率为例,日本在维持其经济快速发展的同时,十分注重环境保护及城市生态安全系统的维护,全国森林覆盖率超过了66%；而土地资源比深圳市更为紧张的世界金融中心———东京市的绿化覆盖率已达到64.5%的惊人水平；再如花园城市的典范———新加坡,其绿化覆盖率也早已超过了50%；即使是与深圳毗邻的香港,自1976年颁布《郊野公园条例》至今,已划定的郊野公园及特别地区面积已接近全市面积的40%。

　　“从现代城市规划理论的形成到发达国家和城市的成功实践无不表明,妥善处理城市建设与生态系统保护的关系、大力发展低碳经济是城市发展的必经之路,而且从几个国际先进城市的实践来看,深圳划定基本生态控制线50%的总体规模、比例与深圳的生态城市的定位是基本匹配的”,丁强表示。

　　在生态控制线的保护下,深圳一方面集约控制建设用地,一方面深圳市民享受到其他城市少有的市区内多公园、多绿地的城市环境。从地图上看,仅深圳原特区内就有莲花山公园、红树林公园、南山公园、中心公园、银湖、梅林水库、笔架山等多处公园和生态绿地及水库。  

　　“深圳用一条红线把接近一半的土地划出来,线里面不可以搞开发建设,而设定五成这样一个标准是根据深圳城市的自然机理,有的是丘陵地区,有的是自然山水,在这些自然环境下再根据深圳的生态安全来计算需要多少的生态用地”,深圳市规划与国土委副总规划师张一成表示,“对于深圳这样一个地价很值钱的地区来讲,设定五成的生态保护面积比例很不容易”。

　　记者了解到,深圳基本生态控制线内的土地主要是有关法律、法规和规范中明确的需要妥善保护的土地,少部分是城市规划中为保持城市布局结构的合理性而确定的必须保护的土地,具体包括六部分土地。

　　一是一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园,丁强解释,二是坡度大于25%的山地、林地以及特区内海拔超过50米、特区外海拔超过80米的高地。三是主干河流、水库及湿地。主干河流、水库及湿地是城市生态系统的重要组成部分。四是维护生态系统完整性的生态廊道和绿地。五是岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域,以及其他需要进行基本生态控制的区域。

　　这些土地相互叠加组合,构成了深圳大型区域绿地的背景和相互联系的生态廊道,并形成了一个完整连续的生态体系。丁强告诉记者,深圳还依据城市基本生态控制线,完善城市生态绿地系统,重点建设森林公园、郊野公园、城市公园以及居住区公园,拓展城市绿化空间,增加城市绿化面积,提高城市绿地率和人均公共绿地面积。

　　顶住开发压力建设生态滨海城市

　　作为先锋城市的深圳,在2005年率先划定生态控制线就是深圳倡导生态保护优先、低碳发展的理念,是在探索世界先进城市之路的尝试。“深圳一贯重视经济、社会和环境的协调发展,深圳在城市的核心、地价那么高的地区,把包括红树林、莲花山公园、中心公园等的绿地保护起来,的确很不容易”,张一成表示,这需要顶住各方面的压力,特别是城市发展后期开发的压力。

　　包括红树林,在深圳15公里的红树林海岸线都被规划成为公共开放空间,用于市民散步和休闲,“海岸线资源是最值钱的,开发商是最愿意去开发的,但红树林我们做一些步道、自行车道等供人们活动的设施,有可能放些公共建筑,但不搞房地产开发。”张一成表示。

　　如今,广东省正着力在珠三角建设“绿道”系统,深圳的生态控制线也为“绿道”系统建设提供了良好的基础。2010年1月,在广东省委全会上,省委、省政府高度评价深圳绿道网建设,认为深圳绿道将自然保护区、公园、水库、旅游景区、滨海区等有兴趣点串联起来,赋予绿道旅游观光、体育休闲、生态文化、历史人文等丰富内涵。  

　　不远的将来,深圳人只要一出门,就可以一路骑行无阻到达珠三角任何城市。以家住梅林一村为例,市民出门通过社区绿道进入梅林公园,从梅林公园沿二线骑行,就可直达白芒,再通过宝安绿道,一路北上,便进入东莞。

　　深圳绿道网建设将遵循与城市规划、建设、管理水平提升相结合,与低碳城市、生态城市、宜居城市建设相结合,与生态保护、污染治理、交通建设相结合,与绿色建筑、节能环保、资源利用相结合,与提升文化、体育运动、休闲娱乐相结合的原则。

　　根据规划,深圳将用5年左右的时间建成总长约2000公里的绿道网络,由2条区域绿道、2条滨海风情线、1条城市活力线、3条滨河休闲线、16条山海风光线组成。其中,区域绿道300公里,城市绿道500公里,社区绿道1200公里。建成后,深圳每平方公里将有1公里的绿道,市民5分钟可达社区绿道,15分钟可达城市绿道,30至40分钟可达区域绿道。长约2000公里的绿道网将整合全市现有的1000个公园、广场、文物古迹、风景名胜区、旅游度假区等,实现区域、城市、社区三级绿道的有机串联和衔接。

　　深圳将新建公园140个,其中宝安和龙岗两区即达108个。丁强表示,“深圳将最终形成以城市外围郊野公园为补充,以城市公园为核心,以沿海、沿河、沿路的带状休闲康体廊道为联系纽带,以社区公园绿地为主要活动地点的点、线、面结合的美丽滨海城市。”

　　-口述历史

　　深圳市规划国土委地区规划处处长丁强:

　　三次征询意见　终获91%市民赞成

　　深圳基本生态控制线的设立要追溯到2003年,当时经过20多年城市社会经济的快速发展,深圳城市建设用地的持续快速扩张,城市自然生态空间总量逐年减少,城市生态资源面临巨大压力。  

　　那时,作为经济特区的深圳城市规划承载了国家和规划行业的众多厚望,其理念和技术方法也一直走在全国前列。当前世界各国都非常重视生态建设和环境保护,都把保护环境放到关系人类的生存与发展的高度。本着“对城市负责、对子孙后代负责的”态度,深圳城市规划人的眼光一直关注着以保护生态来实现城市可持续发展的道路上。

　　于是,在2003年出台的《深圳市近期建设规划(2003—2005年)》中,深圳就在国内首次创新性地提出了“基本生态控制线”的概念。深圳在规划方面很注重公众参与的理念,生态控制线划定过程中,深圳也充分听取了社会各方面的意见和建议,划定过程经过了草案编制、意见征询、公开展示、上报审批等四个阶段。

　　2004年8月,规划部门以市政府批准的《深圳市近期建设规划(2003—2005)》中划定的1100平方公里初步范围为基础,结合了当时有的各层次规划以及正在编制的组团规划,运用GIS地理信息系统等现代分析手段详细落实各控制点坐标,形成了基本生态控制线的初步方案。

　　然后在9月当时的市规划局将初步方案送交各区政府,根据各区政府进行的意见征询,经过多次反复推敲和综合协调之后,10月中旬完成了基本生态控制线和管理规定草案,控制范围约1027平方公里。

　　10月至12月,规划局又组织了草案的意见征询,对各区政府及下属各部门进行交流与沟通,期间走访了各区政府和部分街道办,对反馈意见涉及的重点地段和重要问题逐一进行了踏勘与分析研究,按照慎重处置现状已建用地、严格控制新增开发用地、坚持规划延续性和刚性三项原则,对四类情形作出用地范围修订。

　　2005年2月1日,深圳对此召开专题会议,会议原则同意基本生态控制线范围和拟订的管理规定,并提出进一步修改完善的意见。会后深圳市规划局根据会议精神,结合宝安、龙岗两区新提出的调整建议,对基本生态控制线划定成果进行了完善:对市级重大项目拟选址用地进行了调整；对基本生态控制线范围内的415宗已签订土地使用权出让合同但尚未开工的建设项目进行了全面清查,将临近建成区的181宗建设项目用地调出基本生态控制线范围；针对其余无法调整的已批用地在管理规定中妥善制定了相应的处理办法,调整后的基本生态控制线范围约984.7平方公里。

　　为充分征求公众意见,当时的市规划局又于2005年6月29日至7月13日组织开展了深圳市基本生态控制线划定方案公开展示工作。7月份原规划局还组织开展了基本生态控制线巡察活动。市规划委员会非公务人员委员、市民代表、市环保、水务、国土房管、农林渔业、城管等局人员、媒体记者以及规划局相关人员等一行60多人参加了此次巡察活动,引起了社会各界的广泛关注。

　　公示期间共收到162份反馈意见,91%赞成深圳划定基本生态控制线,79%赞成或基本同意划定方案。通过对反馈意见的汇总、整理与分析,按照基本生态控制线方案调整的基本原则对基本生态控制线进行了完善,调整后深圳基本生态控制线范围约为974.5平方公里。

　　2005年9月8日《深圳市基本生态控制线管理规定》及依照《深圳市基本生态控制线管理规定》划定的《深圳市基本生态控制线范围图》在市政府四届九次常务会议上审议通过。会后原规划局按照会议精神,对市重大项目的发展备用地进行了统筹考虑,局部微调,最终确定基本生态控制线范围的土地面积为974平方公里。2005年11月1日,基本生态控制线范围图和管理规定颁布实施。