杭州掌形布局城市用地 推进土地节约集约利用
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2010-10-27
来源：景观中国网
土地利用总体规划的目标是实行最严格土地管理制度，作为纲领性文件，它是落实土地宏观调控和土地用途管制，也是规划城乡建设和统筹各类土地利用活动的重要依据。杭州上一轮土地利用总体规划的实施（1997-2010年）不仅加强了土地利用管理的力度，有效落实保护耕地的基本国策，而且有力地促进了杭州社会经济的发展。
● 中心城区将从原来的180平方公里拓展到400平方公里，形成“一主三副六组团”的开放式空间结构。
● 到规划期末，城乡建设用地规模控制在126900公顷。同时要完成耕地保有任务332.56万亩，基本农田保护任务280.01万亩。
● 坚持旅游用地开发和保护相结合，推进旅游用地开发的国际化战略。针对杭州风景旅游资源保护问题，《规划》还明确了杭州旅游用地空间的布局为 “一轴、八区、五翼”。
应对未来十年发展
土地利用总体规划的目标是实行最严格土地管理制度，作为纲领性文件，它是落实土地宏观调控和土地用途管制，也是规划城乡建设和统筹各类土地利用活动的重要依据。杭州上一轮土地利用总体规划的实施（1997-2010年）不仅加强了土地利用管理的力度，有效落实保护耕地的基本国策，而且有力地促进了杭州社会经济的发展。
然而，随着杭州市区位条件的改善和发展环境的优化，经济社会的快速发展，用地需求增大与发展空间受限的矛盾日益突出；而经济全球化和产业结构升级与增长方式转变的内在要求，又迫切需要调整土地利用结构和布局，转变土地利用方式和创新土地资源配置机制。同时，随着国家18亿亩耕地红线等新的宏观战略目标的提出，保护耕地和保障发展面临新的更高要求。为此，我市按照社会经济发展趋势与内在要求，于2003年着手对全市土地利用总体规划进行修编。《规划》对新规划期内统筹协调土地利用，保障和促进科学发展，提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力，作出了安排和部署，并进一步明确了规划期内土地利用管理的目标、任务和保障措施。
“掌形”城市用地布局
持续有力保障发展
《规划》作为基础性和综合性空间规划，对未来杭州土地利用空间布局和土地利用功能分区进行了优化，从土地利用角度布局杭州未来十年发展形态。《规划》采用点轴结合的拓展方式，组团之间保留必要的绿色生态开敞空间，形成“掌形”城市用地布局形态，将保护资源和保障发展的理念融入规划布局形态中。
其中杭州市域形成“一主五次多点，三轴两带八片八区”的空间格局。 “一主”即杭州主城区；“五次”即富阳、临安、桐庐、建德和淳安五个县市；“多点”即省级中心镇；“三轴”即以杭新景高速公路、杭徽高速公路和杭淳一级公路为主的三条城镇发展主轴；“两带”即沿钱塘江流域和苕溪流域的两条生态带和耕地保护带；“八片”指富阳东区片、富阳西区片、建德区片、桐庐区片、余杭区片、下沙区片、萧山东区片、萧山南区片八大基本农田集中区片；“八区”即西湖风景旅游用地区、西溪国家湿地公园、京杭运河（杭州段）、国际旅游用地区、湘湖旅游度假用地区、钱江观潮休闲旅游用地区、千岛湖风景旅游度假用地区、天目山自然生态旅游区和良渚文化休闲旅游用地区等八大风景旅游片区。
在空间布局的同时，《规划》十分注重市区和中心城市发展形态和土地利用空间管制的布局。根据《规划》，到2020年，杭州市城乡建设用地规模将控制在1269平方公里以内。其中，中心城区城市建设用地规模从原来的180平方公里，拓展到现在的400平方公里，并预留了一定的发展空间。根据《规划》，中心城区形成“一主三副六组团”开放式空间结构，“一主”即上城、下城、西湖、拱墅及江干区西部，是杭州市行政管理、综合服务中心和对外承担区域性高端职能的核心片区。“三副”即江南、下沙、临平三大副城，作为主城人口和部分市级功能转移的接纳地，建设现代化新城。“六组团”即北片由塘栖、良渚和余杭组团组成；南片由义蓬、临浦和瓜沥组团组成，吸纳中心城区人口及产业等功能的扩散，形成相对独立的组合城镇。
加强规划引导
推进土地节约集约利用
《规划》在拓展了全市建设用地空间的同时，明确了建设用地节约集约利用的目标任务、基本要求、规划布局和空间管制等内容。
依据建设资源节约型社会的要求，《规划》明确，按照合理选择建设用地、整合规范农村建设用地、拓展建设用地新空间的基本要求，到规划期末，城乡建设用地规模控制在126900公顷；交通、水利及其他用地规模控制在41087公顷；人均城镇工矿用地控制在112平方米以内；万元二、三产业耗地量降至17.16平方米。
为促进建设用地节约集约利用，《规划》通过加强政策引导，转变用地方式，积极盘活存量，加强城镇用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发，并将建设用地内部调整规模、地均建设用地GDP增加值、万元二、三产业增加值耗地量、人均城镇工矿用地、城乡建设用地增减挂钩规模等6个指标分解到各县（市、区），强力推进建设用地的节约和集约利用。
具体的引导包括：加强农村建设用地引导，充分挖掘农村建设用地的潜力；建立健全建设用地项目准入机制。通过产业导向，提高工业用地的规划控制指标，提高供地门槛；建立工业用地“退低进高”机制，达到盘活存量、高效利用土地的目标；强化批后监管，建立工业用地评价制度；探索和实践城镇建设用地新空间的广泛利用。
值得一提的是，《规划》明确实行建设用地空间管制，划定了允许建设用地区、有条件建设用地区、限制建设用地区和禁止建设用地区，严格禁止城市新增建设用地和城市扩展区在禁止建设用地区延伸，充分体现规划在布局形态上的总体控制作用。
加大保护力度
严格规范保护耕地
与此同时，《规划》也进一步加大了对耕地保护的力度，并采取了特殊的保护措施，展现出鲜明的耕地红线意识。《规划》明确农用地保护目标任务，要在规划期末完成耕地保有任务332.56万亩，基本农田保护任务280.01万亩。同时，《规划》明确了农用地保护的三个规划布局，即全市耕地和基本农田规划布局，园地、林地及其他农用地规划布局，补充耕地规划布局。
为了切实保护好耕地，《规划》明确了农用地管制，规定了相应的管制规则和特殊的保护措施：严格控制非农建设占用耕地，严格执行年度用地计划，控制新增建设用地和农用地转建设用地的总量、方向和速度；保质保量补充耕地，各类非农建设确需占用耕地的，建设单位必须补充数量和质量相当的耕地，要积极组织市内外土地整理复垦重大工程，确保全市耕地保护目标任务的实现；加强基本农田保护区建设，加大投入力度，综合运用经济、行政等手段，大力推进标准农田示范区建设。
强化生态建设
拓展风景旅游发展空间
此外，《规划》从生态建设角度出发，充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，协调土地利用与生态建设。
《规划》明确，设定国土生态屏障网络用地，在西北部中低山、西南、和东南部低山丘陵地区，构建核心生态网络体系，维护自然山水格局。同时，重点做好“生态保育用地、生态控制用地、生态公益林用地”规划衔接；加大湿地保护力度。通过湿地自然保护区、湿地公园的建设，建立以“三江（钱塘江、富春江、新安江）、七湖（西湖、千岛湖、青山湖、南湖、湘湖、白马湖、三白潭）、一河（运河）、一溪（西溪）”为基本格局的湿地保护体系，加强湿地的恢复与治理措施，修复湿地生态系统的生态特征和基本功能。
作为著名风景旅游城市，杭州旅游资源十分丰富，拥有众多国家级和省级风景名胜区。为规范和保护杭州旅游用地，《规划》专辟了“杭州风景旅游资源保护”章节，规划布局全市旅游产业用地。按照旅游用地开发西进总体要求，坚持旅游用地开发和保护相结合，推进旅游用地开发的国际化战略，明确杭州旅游用地空间的布局为“一轴、八区、五翼”，“一轴”即“三江两湖（西湖、钱塘江、富春江、新安江、千岛湖）旅游发展轴”；“八区”即八大风景旅游片区，为旅游优先发展区；“五翼”即杭沪、杭宁、杭甬、杭徽、杭金衢五个旅游合作翼。旅游用地空间格局的确定，通过杭州西南-东北的旅游发展轴，在整个区域内进行西南-东北延伸发展，将发展轴所串联的中心都市区和临安市城区作为旅游中心地，优先发展八大旅游区，以中心城区为核心向其他城区进行辐射，并同城市外周边地区展开区域联合。同时，《规划》明确了西湖风景名胜区、之江旅游度假区、京杭运河（杭州段）旅游用地规划，其中之江旅游度假区将形成“一心五轴六片”的旅游空间结构模式，京杭运河（杭州段）将形成“三中心、四区段、十五节点”的旅游空间格局。
土地利用十大工程
强化规划执行力度
针对以往规划工作重编制、轻实施的实际情况，本轮规划积极借鉴区域规划和国土规划的经验，跳出单纯耕地保护的圈子，实现对各类土地开发、整治、保护与利用的综合安排。
《规划》通过研究并编制了土地利用的十大工程：基本农田保护工程、农用地整理开发工程、农村建设用地整理复垦工程、土地生态环境保护工程、重点基础设施用地保障工程、城镇用地整合重点工程、新农村建设用地保障工程、低丘缓坡土地利用工程、跨地区资源合作工程、规划管理信息系统建设工程，以工程促进《规划》的实施。同时，《规划》还明确了实施保障措施，将涉及资源保护与可持续发展、土地节约集约利用、土地生态环境保护与建设、农村土地综合整治等重大问题项目化、具体化，便于落实到全市各地和各有关部门，加大了规划的可行性和操作性，确保规划目标与任务的落实，实现全市土地资源可持续利用。
● 到规划期末，城乡建设用地规模控制在126900公顷。同时要完成耕地保有任务332.56万亩，基本农田保护任务280.01万亩。
● 坚持旅游用地开发和保护相结合，推进旅游用地开发的国际化战略。针对杭州风景旅游资源保护问题，《规划》还明确了杭州旅游用地空间的布局为 “一轴、八区、五翼”。
应对未来十年发展
土地利用总体规划的目标是实行最严格土地管理制度，作为纲领性文件，它是落实土地宏观调控和土地用途管制，也是规划城乡建设和统筹各类土地利用活动的重要依据。杭州上一轮土地利用总体规划的实施（1997-2010年）不仅加强了土地利用管理的力度，有效落实保护耕地的基本国策，而且有力地促进了杭州社会经济的发展。
然而，随着杭州市区位条件的改善和发展环境的优化，经济社会的快速发展，用地需求增大与发展空间受限的矛盾日益突出；而经济全球化和产业结构升级与增长方式转变的内在要求，又迫切需要调整土地利用结构和布局，转变土地利用方式和创新土地资源配置机制。同时，随着国家18亿亩耕地红线等新的宏观战略目标的提出，保护耕地和保障发展面临新的更高要求。为此，我市按照社会经济发展趋势与内在要求，于2003年着手对全市土地利用总体规划进行修编。《规划》对新规划期内统筹协调土地利用，保障和促进科学发展，提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力，作出了安排和部署，并进一步明确了规划期内土地利用管理的目标、任务和保障措施。
“掌形”城市用地布局
持续有力保障发展
《规划》作为基础性和综合性空间规划，对未来杭州土地利用空间布局和土地利用功能分区进行了优化，从土地利用角度布局杭州未来十年发展形态。《规划》采用点轴结合的拓展方式，组团之间保留必要的绿色生态开敞空间，形成“掌形”城市用地布局形态，将保护资源和保障发展的理念融入规划布局形态中。
其中杭州市域形成“一主五次多点，三轴两带八片八区”的空间格局。 “一主”即杭州主城区；“五次”即富阳、临安、桐庐、建德和淳安五个县市；“多点”即省级中心镇；“三轴”即以杭新景高速公路、杭徽高速公路和杭淳一级公路为主的三条城镇发展主轴；“两带”即沿钱塘江流域和苕溪流域的两条生态带和耕地保护带；“八片”指富阳东区片、富阳西区片、建德区片、桐庐区片、余杭区片、下沙区片、萧山东区片、萧山南区片八大基本农田集中区片；“八区”即西湖风景旅游用地区、西溪国家湿地公园、京杭运河（杭州段）、国际旅游用地区、湘湖旅游度假用地区、钱江观潮休闲旅游用地区、千岛湖风景旅游度假用地区、天目山自然生态旅游区和良渚文化休闲旅游用地区等八大风景旅游片区。
在空间布局的同时，《规划》十分注重市区和中心城市发展形态和土地利用空间管制的布局。根据《规划》，到2020年，杭州市城乡建设用地规模将控制在1269平方公里以内。其中，中心城区城市建设用地规模从原来的180平方公里，拓展到现在的400平方公里，并预留了一定的发展空间。根据《规划》，中心城区形成“一主三副六组团”开放式空间结构，“一主”即上城、下城、西湖、拱墅及江干区西部，是杭州市行政管理、综合服务中心和对外承担区域性高端职能的核心片区。“三副”即江南、下沙、临平三大副城，作为主城人口和部分市级功能转移的接纳地，建设现代化新城。“六组团”即北片由塘栖、良渚和余杭组团组成；南片由义蓬、临浦和瓜沥组团组成，吸纳中心城区人口及产业等功能的扩散，形成相对独立的组合城镇。
加强规划引导
推进土地节约集约利用
《规划》在拓展了全市建设用地空间的同时，明确了建设用地节约集约利用的目标任务、基本要求、规划布局和空间管制等内容。
依据建设资源节约型社会的要求，《规划》明确，按照合理选择建设用地、整合规范农村建设用地、拓展建设用地新空间的基本要求，到规划期末，城乡建设用地规模控制在126900公顷；交通、水利及其他用地规模控制在41087公顷；人均城镇工矿用地控制在112平方米以内；万元二、三产业耗地量降至17.16平方米。
为促进建设用地节约集约利用，《规划》通过加强政策引导，转变用地方式，积极盘活存量，加强城镇用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发，并将建设用地内部调整规模、地均建设用地GDP增加值、万元二、三产业增加值耗地量、人均城镇工矿用地、城乡建设用地增减挂钩规模等6个指标分解到各县（市、区），强力推进建设用地的节约和集约利用。
具体的引导包括：加强农村建设用地引导，充分挖掘农村建设用地的潜力；建立健全建设用地项目准入机制。通过产业导向，提高工业用地的规划控制指标，提高供地门槛；建立工业用地“退低进高”机制，达到盘活存量、高效利用土地的目标；强化批后监管，建立工业用地评价制度；探索和实践城镇建设用地新空间的广泛利用。
值得一提的是，《规划》明确实行建设用地空间管制，划定了允许建设用地区、有条件建设用地区、限制建设用地区和禁止建设用地区，严格禁止城市新增建设用地和城市扩展区在禁止建设用地区延伸，充分体现规划在布局形态上的总体控制作用。
加大保护力度
严格规范保护耕地
与此同时，《规划》也进一步加大了对耕地保护的力度，并采取了特殊的保护措施，展现出鲜明的耕地红线意识。《规划》明确农用地保护目标任务，要在规划期末完成耕地保有任务332.56万亩，基本农田保护任务280.01万亩。同时，《规划》明确了农用地保护的三个规划布局，即全市耕地和基本农田规划布局，园地、林地及其他农用地规划布局，补充耕地规划布局。
为了切实保护好耕地，《规划》明确了农用地管制，规定了相应的管制规则和特殊的保护措施：严格控制非农建设占用耕地，严格执行年度用地计划，控制新增建设用地和农用地转建设用地的总量、方向和速度；保质保量补充耕地，各类非农建设确需占用耕地的，建设单位必须补充数量和质量相当的耕地，要积极组织市内外土地整理复垦重大工程，确保全市耕地保护目标任务的实现；加强基本农田保护区建设，加大投入力度，综合运用经济、行政等手段，大力推进标准农田示范区建设。
强化生态建设
拓展风景旅游发展空间
此外，《规划》从生态建设角度出发，充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，协调土地利用与生态建设。
《规划》明确，设定国土生态屏障网络用地，在西北部中低山、西南、和东南部低山丘陵地区，构建核心生态网络体系，维护自然山水格局。同时，重点做好“生态保育用地、生态控制用地、生态公益林用地”规划衔接；加大湿地保护力度。通过湿地自然保护区、湿地公园的建设，建立以“三江（钱塘江、富春江、新安江）、七湖（西湖、千岛湖、青山湖、南湖、湘湖、白马湖、三白潭）、一河（运河）、一溪（西溪）”为基本格局的湿地保护体系，加强湿地的恢复与治理措施，修复湿地生态系统的生态特征和基本功能。
作为著名风景旅游城市，杭州旅游资源十分丰富，拥有众多国家级和省级风景名胜区。为规范和保护杭州旅游用地，《规划》专辟了“杭州风景旅游资源保护”章节，规划布局全市旅游产业用地。按照旅游用地开发西进总体要求，坚持旅游用地开发和保护相结合，推进旅游用地开发的国际化战略，明确杭州旅游用地空间的布局为“一轴、八区、五翼”，“一轴”即“三江两湖（西湖、钱塘江、富春江、新安江、千岛湖）旅游发展轴”；“八区”即八大风景旅游片区，为旅游优先发展区；“五翼”即杭沪、杭宁、杭甬、杭徽、杭金衢五个旅游合作翼。旅游用地空间格局的确定，通过杭州西南-东北的旅游发展轴，在整个区域内进行西南-东北延伸发展，将发展轴所串联的中心都市区和临安市城区作为旅游中心地，优先发展八大旅游区，以中心城区为核心向其他城区进行辐射，并同城市外周边地区展开区域联合。同时，《规划》明确了西湖风景名胜区、之江旅游度假区、京杭运河（杭州段）旅游用地规划，其中之江旅游度假区将形成“一心五轴六片”的旅游空间结构模式，京杭运河（杭州段）将形成“三中心、四区段、十五节点”的旅游空间格局。
土地利用十大工程
强化规划执行力度
针对以往规划工作重编制、轻实施的实际情况，本轮规划积极借鉴区域规划和国土规划的经验，跳出单纯耕地保护的圈子，实现对各类土地开发、整治、保护与利用的综合安排。
《规划》通过研究并编制了土地利用的十大工程：基本农田保护工程、农用地整理开发工程、农村建设用地整理复垦工程、土地生态环境保护工程、重点基础设施用地保障工程、城镇用地整合重点工程、新农村建设用地保障工程、低丘缓坡土地利用工程、跨地区资源合作工程、规划管理信息系统建设工程，以工程促进《规划》的实施。同时，《规划》还明确了实施保障措施，将涉及资源保护与可持续发展、土地节约集约利用、土地生态环境保护与建设、农村土地综合整治等重大问题项目化、具体化，便于落实到全市各地和各有关部门，加大了规划的可行性和操作性，确保规划目标与任务的落实，实现全市土地资源可持续利用。
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