深圳制定国内首个地方规划标准

《深圳市城市规划标准与准则》在不同时期，都以科学的理念，全面指导了深圳的城市规划建设工作。（资料照片） 深圳商报记者 姜志强 摄

《深标》的修订过程始终贯穿一条主线，即城市管理朝着更加精细化的方向发展。（资料照片）　　深圳商报记者 姜志强 摄

《深标》的不断修订和丰富，极大地推动了深圳城市建设工作逐步走上标准化的良性发展道路。（资料照片） 深圳商报记者 姜志强 摄

　　１９９０年，深圳首创国内地方规划标准，《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）开始试行。这是中国第一个指令性地方规划标准，对上世纪９０年代深圳的城市建设起到了重大作用。

　　此后，随着城市建设的快速发展，《深标》在１９９７年和２００４年先后经过两次校准和修订，其内容不断扩充，结构不断清晰，体系不断完善，覆盖面日益广泛，形成了一部具有深圳地方特色的综合性的规划标准体系。在不同的时期，《深标》都以其科学的理念、先进的标准、超前的水平，全面指导了深圳的城市规划建设工作。其修订过程始终贯穿一根主线，即城市管理朝着更加精细化的方向发展，不断提高居民的居住、工作和生活质量。

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　　１９９０版《深标》：城市建设规范化管理的先行者

　　《深圳市城市规划标准与准则》是指导深圳市城市规划编制、管理和建设的地方性技术标准。依据《深圳市城市规划条例》第３章第１２条的规定：“市政府制定深圳市城市规划标准与准则，作为城市规划编制和规划管理的主要技术依据。”《深标》适用于全市范围内三层次五阶段的规划编制及规划行政管理工作，是规范和指引规划建设行为的重要技术性依据。在深圳市行政区范围内，从事城市规划编制和管理、工程设计和建设开发活动，均应执行《深标》制定的标准与准则。它既是政府部门、设计单位和开发商共同遵守的行为规范，也是完善城市功能、提升市民生活环境质量的可靠保障。

　　专家表示，无论是在中国的城市规划领域，还是对于深圳的城市发展来说，１９９０年出台的《深圳市城市规划标准与准则》都具有划时代的历史意义。

　　特区成立之后的上世纪８０年代，深圳是一个出口加工区，工业用地、居住用地和公共设施用地的用地标准等一系列问题急需要得到解决。但是，当时，深圳乃至国内在这一方面并无一个规范的标准，１９９０年，国家层面上还只有一个用地标准，城市规划编制更多依靠的还是技术人员的一些经验。在深圳，当时也没有专业的规划设计机构，只有中国城市规划院在深圳的派驻机构，城市规划中对用地具体指标的界定没有标准。深圳作为一个出口加工区，其自身管理急切需要一个城市规划的标准与规范。

　　在此背景下，为了适应改革开放和土地有偿使用的需要，深圳借鉴香港规划经验，于１９８９年制定了１９９０版《深标》并于１９９０年试行，使得规划标准“从无到有”，首创了国内地方规划标准。在此之前，国内城市规划一直使用参考性的“居住区定额”，可以说１９９０版《深标》是中国首个指令性地方规划标准，对上世纪９０年代深圳的城市建设起了关键性的指导作用。

　　在当时的规划体系架构中，将《深标》与《深圳市发展策略》并列在深圳城市规划图则体系的第一阶段。《深标》作为编制、审批各阶段的规划图则的依据，以实现发展策略的要求。《深标》的主要任务被确定为：“提供用地和设施的标准”，并对《深标》在各规划阶段的作用分别做了更详细的界定：“在发展策略阶段，可用于确定城市规划区中各类主要用地的人均指标和总用地面积；在次区域规划阶段，可作为粗略分配各类用地的依据；在分区规划到详细蓝图阶段，主要用于指导各类用地的划分和配置公共设施。”

　　规划专家表示，创新和探索性地制定国内第一个规划标准和准则，深圳起到了先行先试的表率作用。不过，在特区需要一个通用性的规范和依据的背景下，当时的新标很简单，仅仅只是满足深圳自己的需要，其内容也都是城市规划体系中最核心和最根本性的东西。

　　《深标》１９９０年试行版主要包括三章内容：总则、用地和公共设施。总则说明了编制《深标》试行版的目的、作用、适用范围、解释权，以及与国家、省相关法规、规范的关系。第二章用地分为７节，主要就城市（镇）、建设用地分类、城市建设主要用地比例和标准、工业用地、居住用地、道路广场用地、配建停车场、绿地等标准进行了规定。第三章公共设施将公共设施分为市、区、居住区和居住小区四级，并针对教育、医疗卫生、行政管理、公安消防、邮电银行、市政公用、商业服务等类型设施的配套建设标准做了规定。

　　在具体技术细节上，这一版《深标》借鉴了香港的一些先进方法和标准，比如用地分类上，香港的文体卫设施用地区分得很清楚，而内地直到现在还没有严格区分。可以说，这是１９９０版深标一个技术上的亮点。

　　有关人士表示，１９９０版《深标》的特点是以实用为主，操作性强，解决特区急需解决的生活、生产问题。另一方面，尽管这一版《深标》表述简单，但它对城市规划中的一些核心问题进行了明确。它的出台，十分具体地指导了深圳城市规划的编制和管理。上世纪９０年代时，深圳的土地管理以划拨为主，土地划拨之后怎么建，政府无法管理，没有标准可依，也没有规范程序和标准。但是，有了《深标》之后，深圳的城市建设便有了一个规范和准则，整个城市建设开始进入规范化管理时代。 

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　　１９９７版《深标》：地方性规划技术“法典”的雏形

　　上世纪９０年代，特区发展开始加速，城市建设如火如荼，建设用地极度扩张，整个城市格局已经拉开，深圳不再只是一个出口加工区，而是一个快速发展的城市。从城市发展的角度上，深圳急需对规划的技术标准的内容进行大量扩充，并使用地管理更加精细化。

　　１９９６年，《深圳市城市总体规划（１９９６－２０１０）》编制完成。根据该规划确定的城市定位、发展目标和具体安排，结合城市发展水平和发展要求，市规划国土部门组织对１９９０版《深标》进行了修订，在内容和深度上进行较大的扩充和修改，形成了１９９７版《深标》，于１９９７年３月由市政府以“深圳市地方标准”（标准号为ＳＺＢ０１－９７）的形式正式颁布。

　　１９９７版《深标》受到了国内同行的高度评价和肯定，是我国第一个正式颁布的地方性规划标准，并获得了建设部科技进步三等奖。

　　《深标》１９９７版一共分为１４章，不仅其章节内容在１９９０试行版的基础上进行了很大程度的扩充，还对章节结构进行了适当调整。其中，新增７章全新的内容，即城市规划体系，建筑间距、退让、限高与公共开放空间，旧区改建，村庄建设，市政工程，环境卫生，城市防灾等。对于１９９０试行版中已涉及的内容，结构整合后调整为：第３章城市用地主要规定用地分类和主要建设用地比例和标准；第４章居住用地、第７章工业、仓储用地分别针对用地布局准则、用地标准、配套设施标准进行了规定；道路和交通公用设施主要涉及城市道路技术指标以及为满足人行、自形成和汽车交通的道路、交通设施的技术要求；第１１章对城市绿地进行了分类，并针对不同类型绿地的规划设计规范提出了具体指标要求。

　　一位资深规划专家表示，“１９９７版深标的最大特点是，它以已经具备地方性规划技术‘法典’雏形。” 

　　对比于１９９０版深标，深标１９９７版具有七大亮点。

　　一、创新地首次明确了城市规划的基本体系并沿用至今。我国的城市规划体系分为三个层次，即总体规划、分区规划、详细规划。而在１９９７年版的《深标》里，深圳将城市规划体系确立为五个层次，即全市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图。 

　　二、在全国率先建立完善法定图则编制审批过程，确定了法定图则制度为核心的城市规划体系。法定图则涉及每一个地段的用地性质，是一个详细的，可实施的规划。１９９７版《深标》规定，法定图则应对法定分区内地块的土地利用性质、开发强度、配套设施的布置等进行规定。

　　法定图则初步实现了城市规划的法制化、公开化，其运作后取得了明显成效，规划编制和管理规范化程度迅速提高，社会影响力也越来越大。法定图则制度确立以来的十年多里，深圳法定图则编制工作由原来的特区内向特区外有序推进，目前已经基本覆盖特区内、东部滨海地区和宝安、龙岗两区重点建设地区，为城市的发展和特区内外一体化做出了重大贡献。

　　三、首次提出建筑间距退让。这一点对于规划保障公共利益，营造城市风貌，有着重要的意义。

　　四、首次将村庄建设纳入《深标》。有关人士表示，在之前人们关注的目光仅是特区内，１９９７版深标则将考虑的范围扩大到整个城市，使村庄的建设具备了参考依据，走在了全国的前列。

　　五、首次将旧区改建纳入《深标》。１９９７年时，人们对特区建设寄予厚望，希望城市空间布局有新观念和新思路，这也意味着城市的旧区改造需要有针对性和规范标准。而旧区改建纳入１９９７年《深标》，标志着深圳将按照高标准和新要求来对旧区进行改造，对深圳的城市发展具有着深远的影响。

　　六、市政工程方面增加了相当部分的内容，这在国内是十分超前的。

　　七、在《深标》中首次提出城市防灾，此举也走在国内前列。２００４版的《深标》更发展到综合防灾和减灾，城市防灾体系日渐成熟并科学规范。

　　１９９７版《深标》内容进行较大的扩充，体现了地方标准与国家标准的衔接，也一定程度上反映了深圳作为改革开放前沿地区市场经济超前发展的现实需要。作为规划设计的行业标准，１９９７版《深标》为深圳“城市规划、设计和管理活动”提供了覆盖面较为全面的技术依据，极大地推动了深圳城市建设工作逐步走上标准化、规范化的良性发展道路，在城市发展中发挥了重要的作用。 

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　　２００４版《深标》：首次构建大特区规划标准

　　进入２１世纪之后，市委按照中央和广东省委的要求，明确提出了“以提高国际竞争力为核心，努力建设中国特色、中国风格、中国气派的国际化城市”发展目标。着眼于建设国际化城市的目标，要求进一步完善城市功能，提升生活环境质量，改善公共服务和基础设施条件，要求深圳以更高的标准进行城市规划和建设。

　　同时，为适应城市发展空间的战略性拓展和特区内外一体化发展，要求以建设国际化城市的统一规划建设标准指导特区外的开发建设。深圳作为改革开放的试验区和体制创新的基地，要加快发展、率先发展和协调发展，在全面建设小康社会中更好发挥排头兵的作用，需要在国家标准的基础上进一步提高规划建设标准。在此背景下，与时俱进地修订《深标》就具有极其重要的意义。

　　中国加入ＷＴＯ后，对城市规划法制化、规范化提出了更高要求。国家对一系列与城市规划相关的技术规范进行了修订，《深标》作为地方性标准，必须与修订过的国家强制性规范保持一致。同时，深圳市近年来在教育、文化、卫生、民政等方面也推行了一系列行业改革，《深标》作为全社会共同遵守的行为规范准则，必须与其他的行业规范标准相协调。

　　在此背景下，２００１年初，《深标》１９９７版的修订工作启动，直至２００４年４月颁布新版《深标》，整个修订工作历时三年。

　　在编制程序和方法上，深标的修订日益走向完善和科学。１９９７版《深标》的修订经过了前期调研、专家研讨与评议、公众展示与意见咨询、部门意见征询等四个阶段。根据新时期要求以及适度超前的理念，《深标》１９９７版的修订工作秉持先进性、刚性与弹性相结合、可操作性和综合性等原则开展，主要突出了七大思路：一、统一特区内外规划标准；二、进一步控制建筑密度和开发强度；三、提高公共设施配套标准；四、强化建设生态型城市的目标，保证绿化用地指标；五、提高道路建设标准和停车标准；六、优化城市用地分类与标准；七、增加关于城市地下空间利用的规划设计准则与标准。

　　２００４年版《深标》包括四个部分共１９章：第一章为总则，第一部分为城市用地，包括城市用地分类与标准、居住用地、公共设施、工业用地、仓储用地和城市绿地共６章；第二部分为城市设计与建筑控制，包括城市设计控制原则、居住建筑控制要求、非居住建筑控制要求和城市地下空间利用共４章；第三部分为道路交通与市政工程设施，包括交通设施、给水工程、排水工程、电力工程、通信工程、燃气工程６章，第四部分为其他设施，包括环境卫生和城市综合防灾与减灾２章。

　　有关人士表示，该版《深标》条文的内容基本涵盖了与城市规划编制和管理相关的各方面，表述简练、规范和准确，可以作为指导城市规划工作的一个较全面的“法典”，在国内规划界也是一个创新。

　　专家认为，２００４版《深标》实现了规划理念的跨越，在八个方面做到了创新和突破。

　　一、首次统一特区内外规划标准，提升城市整体建设水平。当时，在深圳特区内已初步建成现代化城区的同时，特区外仍呈现“城市形态与农村形态”相混杂的局面。这种被专家称为城市建设“二元化现象”，突出表现在特区内外在各项公共服务设施和市政设施建设水平上存在很大差距，尤其在体现生活服务质量的医疗卫生、生活用水等方面的差异非常明显。这种“二元”结构严重阻碍了特区内某些城市功能的向外转移，使得深圳在特区内土地储备日益紧张的形势下，城市发展空间出现了结构性的短缺，严重影响了新兴产业的发展和区域竞争力的提高。

　　１９９７版《深标》为适应当时的发展条件，曾为特区内外的规划建设制定了两套不同的标准体系，与１９９７版《深标》相比，２００４版《深标》体现了特区内外一体化发展的规划思路，统一全市规划标准，把建设国际化城市作为特区内外的共同目标。主要体现在：在内容结构上，取消了《村庄建设》章节；在用地分类方面，取消了村庄建设用地类别；在人均建设用地、公共配套设施、绿化、交通、市政设施建设标准方面，均做到特区内外规划标准的统一。这些修改的根本目的就是力促“二元”现象的消亡。

　　二、优化城市用地分类标准。在保留１９９７版《深标》中１１大类用地框架基础上，２００４版《深标》协调“城市用地分类”和国土资源部于２００１年８月颁布的《全国土地利用分类》两个标准，建立全市统一的用地分类体系。同时，适应深圳特区内、外一体化协调发展的要求，将原村庄建设用地统一纳入城市用地范畴按照土地的使用性质分类。保留１１大类用地的基本框架，细化公益性用地分类，粗分商业经营性用地，相应地调整了中、小类用地。

　　三、提高公共设施配套标准。为满足日益丰富和不断提高的居民生活需求，顺应文化、体育、教育、卫生、社区管理等行业体制改革的形势，提高公共设施建设水平。２００４版《深标》以人口规模为主导，兼顾市、区的行政区划，建立市、区、居住地区、居住区和居住小区五级体系公共设施标准体系，以“居住地区”（１０－１５万人）级取代１９９７版《深标》中的“街道或镇级”；适应文化、教育、卫生、社区管理等行业体制改革的要求和居民生活的需要，提高并细化了相关标准。例如，在教育设施方面，增加了寄宿制高中、九年一贯制学校的规划标准，且普通中学、小学的人均用地指标和建筑面积指标均有提高。社区配套设施方面增加了社区服务中心、社区体育活动场地、社区警务室等。环卫设施方面增加了再生资源回收站。

　　四、提高道路建设和停车标准。近年来，由于我市居民的机动化出行水平逐年提高，小汽车交通的迅速增长导致路网车速全面下降，城市交通形势极为严峻。为了解决交通压力，２００４版《深标》建立了高速公路、快速路、主干路、次干路和支路五层次道路体系，并进一步提高了城市道路网密度和道路面积率指标，同时提高各类建筑物的停车位配置标准。

　　此外，就住宅停车位配建标准来看，基本可由俗称的“两户一位”，提高到“一户一位”以上。除此之外，还对各类学校、医院、公园以及其他公共场所配建停车位指标进行了相应的提高。 

　　五、完善优化市政基础设施标准。针对近年来新出现的市政设施类型以及适应市政基础设施建设专业化、现代化、市场化的需要，完善优化了有关标准。建立与城市用地分类和建筑类型相联系的负荷预测指标体系，提高规划编制管理的科学性和可操作性。适当调低污水处理场、排水水泵站、变电站等占地面积，体现了集约用地的思想。

　　六、提高全市绿化标准。２００４版《深标》统一了特区内外标准，将全市绿地率由４０％提高到４５％，进一步提高了医院、学校、高新区等单位附属绿地的规划标准。同时，丰富了城市绿地类型，补充了郊野公园、森林公园和风景区规划准则。

　　七、控制住宅开发强度。为控制建筑密度和高层住宅开发强度，给居民提供一个良好的生活居住环境，引导住宅建设向规模化和高标准发展，２００４版《深标》降低高层住宅容积率控制指标，并要求限制零散用地的开发，其中面积小于３０００平方米的零散用地不应单独用于居住用地开发。在住宅间距控制方面，２００４版《深标》严格执行国家强制标准（大寒日日照３小时、旧区不低于１小时），且综合考虑日照、采光、通风、消防、防灾、管线埋设和视觉卫生等要求。

　　八、增加城市地下空间利用的规定。随着我市地铁等地下工程建设的发展，对地下空间的利用要求日益显现。２００４版《深标》在全国首创了将地下空间利用纳入规划的标准与准则范畴之列，并特意增加了《城市地下空间利用》内容。深标提出：“适应城市发展目标，在保护和合理利用资源的前提下，重视综合开发、分层开发以及地下环境条件的改善；强调公共优先、综合规划；近期以浅层空间利用、与地铁相关的地下开发为重点。”在未来的城市发展中，地下空间的开发利用将会有广阔的前景，而修订后的《深标》在地下空间利用上制定的标准与准则，充分体现了地下空间利用和人防的结合、资源共享，以及人性化要求的使用原则。 

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　　新一轮《深标》修订：探索城市发展转型新模式

　　《深标》２００４版施行６年来，为深圳的城市建设和规划管理作出了积极贡献。随着我市社会经济发展与城市建设进入一个新的阶段，城市发展条件和模式等发生了一系列变化，对规划编制和管理工作提出了新要求，急需通过《深标》来指引和规范具体工作的开展。在此背景下，新一轮《深标》的修订工作近期被提上了议事日程。

　　市规划部门有关人士表示，新一轮的《深标》修订是积极探索在紧约束条件下城市发展新模式的需要。《深标》２００４版所体现的城市建设思路重点是高标准建设“国际化城市”，规划指标具有先进性超前性。但是，面对我市日益严峻的资源匮乏的局面和尖锐的人口与资源、环境的矛盾，需要城市规划从土地利用模式、能源供给、环境保护、产业发展及空间布局、人口等方面给予规范和指引，以顺应新的城市发展思路并有效缓解矛盾。

　　同时，新时期也需要积极探索落实城市建设新技术和新理念。面对用地紧缺的困局，深圳城市规划积极倡导实行集约节约用地、低碳生态城市建设、低冲击模式等城市建设的新技术和新理念，将对规划建设的一系列标准和指标产生影响。

　　深圳的社会经济发展进入了全面提升的新阶段，提升规划编制和管理精细化水平是对《深标》修订工作提出的一项重要要求。《深标》内容是否全面、合理与细致，直接影响到规划编制和管理工作的科学性、合理性和公平性。此外，规划国土委的成立将对规划与土地管理模式进行深度整合，也将对作为建设用地管理技术依据的《深标》产生一定的影响。

　　规划专家表示，面对紧约束困局不断调整城市发展模式、提升精细化管理水平的背景下，重点针对规划建设和管理的相关思路的调整与细化，对《深标》的内容进行增补和修订，提高《深标》的创新性，为城市规划、建设和管理提供切实可行的技术依据，以切实突出和体现城市规划的综合、统筹、先导和主导作用，维护城市社会经济的和谐、健康、有序发展，将成为新一轮《深标》相当规模修订的重要目标。