广州“三旧”改造硬启动 将增加2000公顷地块

　　广州日渐式微的旧城区，正在试图抓住可能是他们翻身的最后一次机会。

　　珠三角在今年全面启动的“三旧”改造（旧城镇、旧村庄、旧厂房），让停滞数年的“中调”有了兑现的可能。2006年末，针对老城区的提升发展，广州市政府提出了“调优、调高、调强、调活”的“中调战略”。

　　广州市政府一位官员分析，这一思路在过去几年推进受阻的关键在于，老城区根本腾不出空间支撑规划项目的落地，“一些项目的设想十多年前已经提出，至今还看不到启动的迹象。”

　　旨在破解珠三角用地瓶颈的“三旧”改造，预计将给广东省增加超过2000公顷的建设用地。其中，广州市纳入“三旧”改造的土地规模达到370平方公里。

　　在盘点过自有的土地资源后，广州各区陆续提出新的规划思路。广州老城区最集中的越秀也抛出了两份规划方案，建设北部的核心产业功能提升区以及南部的广府文化商贸旅游区。

　　旧城困境

　　狭窄的街道，“亲密”的“握手楼”遮天蔽日，胡乱挂满的电线几乎遮盖了整个天空，即使在最为炎热的夏季正午，这里楼与楼的缝隙中也透不进一缕凉风。

　　这几乎是广州所有城中村的真实写照。这些有着数百年甚至数千年历史的自然村落分布在广州的各个中心城区，村口的牌坊连接着村内村外两个迥异的世界。本地人形容这里是“村外现代化，村内脏乱差”。

　　广州的版图上，一面是迅速建起的高楼广厦，一面就是这些吸纳着无数异乡人的城中村。

　　位于广州中央商务区的世界级高楼——西塔，2008年末封顶后从天河北中信广场的手中接过了广州城市新地标的接力棒。但包围这座新地标的，却是坐落在其周边的三个城中村。

　　广州城市规划勘探研究院曾经对旧城区的482万平方米的旧城区骑楼等建筑做过调查，发现虽然绝大部分建筑还不足以被列为危楼，无奈内部却已是破损不堪，生活条件十分恶劣。

　　他们发现，在占建成区21%的旧城区土地上，集中了全市大部分的经济和社会活动，饱和程度已远远越过“土地混合使用”的效益峰值；高架路、立交桥和桥梁在旧城“叠床架屋”，导致旧城区城市空间发展步入恶性循环。

　　该院前总规划师袁奇峰在一份《广州战略检讨》中总结，广州旧城区面临困境之一便是旧城的生活空间和质量的困境。过大的房地产开发的强度、过高的人口密度、建筑密度以及交通密度都在使得旧城区越来越不适宜居住。

　　经济面上，旧城区也呈现出二元结构。越秀区区委书记贡儿珍说，中心城区的板块与城中村形成了截然不同的经营业态。一边是高端的商务区，一边则是低端的出租屋经营等，区域发展极不平衡。而传统意义上的广州旧城有2/3位于越秀区地界内。

　　如何整理现有的低端专业市场也是这一老城区不得不面对的挑战之一。

　　暨南大学产业经济研究院朱卫平说，要警惕的是，如果放任城中村内低端专业市场的肆意壮大，就会出现劣币驱逐良币，随着其它区域的逐渐崛起，越秀现有的总部经济等高端要素就会不断向外扩散，城市功能逐渐“空心化”。

　　这种扩散的迹象已经开始出现。包括中国移动广东公司、广交会在内的总部企业或大项目因为没有足够的用地，已经从越秀撤离到天河和海珠琶洲等区域。

　　2009年，越秀区的财税收入数年来首次出现下降，当年实现税收299.8亿，下降13.7%。虽然仍然位居广州市各区税收排名的第一位，但与紧随其后的萝岗、天河差距已经在逐年缩减。

　　从关键经济指标上看，该区域内大部分经济规模指标虽位居广州前列，但是地区生产总值、社会消费品零售总额、一般预算财政收入等多项指标增长速度却是低于全市平均水平。

　　贡儿珍坦陈，传统专业市场占据了越秀大量的产业空间，落后的发展方式带来了诸多的管理问题和社会问题，已经对高端资源形成挤出效应，而这些传统专业市场的营业额也呈下降趋势。根据统计，广州市1800多家市场中，越秀区内就有347个，市场数量位居全市第一，其中相当比例为传统专业市场。

　　有该区人士分析，越秀区的GDP超过97%都是由第三产业拉动，服务业经济中的占比非常高，包括越秀在内的老城区调整，关键在于如何改造传统的服务业，其中首当其冲的便是专业市场的改造。

　　为城市“心脏”腾地

　　老城区失落的背后，是大广州战略的扩张。

　　2000年6月，花都、番禺撤市设区，广州市区面积由原来的1443.6平方公里增加到3718.5平方公里。广州市政府随即邀请5家国内著名规划设计单位为广州总体发展规划建言献策，并在当年的10月，形成《广州城市建设总体战略概念规划纲要》。

　　《纲要》在谈及城市土地利用时，重点提出东部、南部是广州都会发展的主要方向，城市空间布局的基本取向为：南拓、北优、东进、西联（简称八字拓展方针）。

　　以产业布局为主的城市急速外拓，制造了大量单一功能的新区——广州经济技术开发区、南沙经济技术开发区、华南板块、大学城、汽车城、亚运新城应运而生。

　　广州市发改委副主任陈浩钿说，由于市域交通网络格局继续沿着以往中心放射形结构发展，其结果就是单一功能的城市组团在市域的广域分布和放射形交通网络的结合，使得各组团（新区）对中心城区的依赖日益加剧。以城市战略拓展为名的单一功能“外溢”进一步加剧对中心城区的综合功能“回波”，广州目前这种巨型尺度的“外溢回波”加剧了城市中心城区的困境。

　　于是，在八字拓展方针执行了近6年后的2006年，时任广州市市长的张广宁正式提出了“中调”概念，他说，这一战略的实施，“对促进中心城区功能布局的调整优化，加快完善中心城区基础设施，推动金融商务区建设，推进‘城中村’改造，减轻交通负荷等都有重大意义。”

　　然而“中调”提出三年多来，落地效果却并不乐观。

　　另有广州市政府人士评价，虽然也有在老城区推进“退二进三”（缩小第二产业，发展第三产业），但“客观来说，‘中调’更多还仅仅只是一个概念，未见到有实在的大手笔落地措施。”

　　“白纸上做文章容易，旧城改造艰难呐，”有越秀区人士解释，空间的限制、土地资源的紧张，使得做实“中调”阻力重重。调研发现，越秀区虽仍然是广州经济集聚度最高、经济效益最好、地均产出最高的区域，但发展空间不足早已成为掣肘。其目前非建成区面积仅仅4.1平方公里，占全区面积的12%。

　　“越秀还有希望，”该人士说，“三旧”改造腾挪出来的土地资源，将使得很多酝酿了十年的城市项目有望推行。

　　2010年广东首次把“三旧”改造写入政府工作报告。

　　在“两会”工作报告时，广东省长黄华华特意脱稿谈了一段“三旧改造”。他说，现在的“三旧”改造政策，是全国哪个省都没有的，广东通过广东省委书记汪洋向国土资源部积极争取，才获得了为期三年的先行先试机会，“‘三旧’改造的政策实现了多个方面的突破，给（广东）全省带来了很多好处。”

　　据初步测算，到2012年，广东全省城中村改造投资将达1480亿元，“三旧”改造将增加1000多亿元投资和超过2000公顷建设用地。

　　“三旧”改造中，最大的突破在于争取了三年时间的“政策窗口”，可以将广东省内的农村集体土地，直接改变成为国家建设用地。

　　越秀区经过盘点，预计有72个项目将纳入“三旧”改造笼子，涉及土地供应量930公顷。就在5月末，该区就拿出34个招商项目进行推介，其中城市更新与城中村项目共23个项目是涉及用地的项目。包括富力地产在内的7家企业与该区签署了《合作意向书》或《共同委托设计协议书》，东濠涌改造等项目进入到前期的委托设计阶段。

　　朱卫平说，作为广州城市的地理中心，越秀北部具备深厚的历史沉淀、完善的基础设施以及雄厚的产业基础，如果能抓住“三旧”改造这一千载难逢的机遇，通过强化高端要素的聚集和整合，就能成功打造国家中心城市的“心脏”。

　　实际上，根据越秀的最新规划思路，该区也计划用10-20年左右的时间，提高北部地区的区域总部经济集聚功能和发展水平，使其成为引领广州市现代服务业发展的核心功能区。创意大道、花园城市广场 (论坛 新闻)、流花展贸中心等旨在激活旧城区的重点建设项目都已经在积极酝酿中。

　　质疑土地腾挪术

　　不过，从老城区挖掘土地的改造思路也遭受了质疑。

　　广州市房协专家委员会委员黄穗城说，广州早前的规划思路其实暗含了不从老城区找地的想法，而后来的“三旧”改造政策导致的城市大拆大建，可能让人口和建筑密度已经很高的旧城区处境更为糟糕。

　　要留意的是，广州当前的旧城改造开发商已经可以介入，这与此前的严禁开放商的操作思路截然不同，“开发商们的唯利是图，恐怕很难使旧城改造实现抽疏人口、增加绿地的效果。”黄穗城说。

　　另一个顾虑是，国家给了广东为期三年的先行先试时间窗口，黄说，很多“三旧”改造项目的密集上马，可能会影响土地的集约使用。

　　古建筑修复专家朱获利则认为，越秀近日推出的23个涉及用地的改造项目，计划用3-5年时间完成开发，这一强度值得商榷。“参照香港经验，这类的项目的开发耗时差不多是8年，旧城改造还是需要充分的时间，宁慢不能乱。”

　　袁奇峰也提示，由于“三旧”政策的特殊性，广东之前很多违规用地（比如农用土地非法专为建设用地）有了借机“正名”的机会，“问题在于，不仅仅是过去违法用地在补办‘出生证’，新的违章用地也在利用这一时间窗口抢着‘出生’。”

　　种种问题的质疑与争论，必然与广州的“三旧”改造相伴而生。