南京市城市总体规划修编的幕后故事

　　2年多时间，430多名技术成员，为南京未来20年绘就一幅发展蓝图。 

　　从城市规划展望2030年南京模样 

　　7月2日，《南京市城市总体规划(2007—2030)》成果草案开始向社会公示，征询各界意见。 

　　这是新中国成立以来，南京第8次修编制定“总规”，参与单位之广、人员之多，前所未有。 

　　“总规”要对南京未来20年做出前瞻性、全局性、系统性的战略谋划。在一条条关乎民生的规划条款背后，经历过哪些艰难的权衡与取舍？城市规划的理念和水平，如何在外界“拍脑袋、纸上划划”的老印象中，实现“科学性、前瞻性、协调性”的新提升？ 

　　近日，本报深度报道组记者与“总规”修编专家组核心成员进行了对话。 　　

　　谈原则：规划不能“拍脑袋” 
　　记者：这次“总规”修编和以往有什么不同？ 

　　叶斌(市规划局副局长、“总规”修编办副主任)：以前，很多人觉得，城市规划就是规划局一家的事，实际不是这样。城市规划是对各项城市功能在空间上进行统筹协调和安排，与城市各行业的发展分不开，必须要有关部门、区县共同参与才能完成。同时，城市规划公共政策的属性也要求其要充分听取社会各界的意见。 

　　此次“总规”修编涉及32个行业，60个单位参与，技术成员有430多名。“总规”修编委托国内20多家专业单位，开展了18个专题和26个专业规划的研究工作，并由市规划设计研究院有限责任公司、市城市规划编制研究中心、市交通规划研究所有限责任公司组成的联合体，承担“总规”成果编制工作。 

　　记者：多行业参与起到了什么作用？ 

　　叶斌：以各行业科学研究的结论为依据来制订规划，可确保规划的科学性。我们说，“总规”修编要以科学发展观为指导，这不是套话、空话。说白了，规划就是要讲究科学，不能“拍脑袋”。 

　　比如，以往不受重视的民政、气象等部门，我们这次都把它们纳入了修编组。有了民政部门的参与，老年人、殡葬等问题的研究就会更加科学，这些问题最终在“总规”里也都有体现。 

　　如果说，民政属于社会科学问题，那气象就属于自然科学问题。通过气象部门、气象专家对南京近30年来的风向频率研究发现，南京冬季盛行东北风，夏季盛行东南风，平均每年有22%的天数是静风。这些科学数据，对“总规”关于城市产业的布局、通风走廊的建设等，都具有权威的指导意义。 

　　记者：“总规”预测，2030年，全市总人口将达到1260万左右，其中城镇人口为1130万左右。数据是怎么来的？ 

　　叶斌：这是人口专家按照多种国际国内公认的科学方法进行预测，并从土地、经济、生态、环境保护容量等方面核算后确定的，未来人口预测的内容非常细致，包括未来几个时间段，1—7岁的有多少人，小学、中学的学龄人口有多少，多少人将大学毕业，60岁以上的有多少人等。 

　　普通市民可能对城市总人口不太关心，但做规划很重要，人口关系到城市活力、就业、教育、交通、产业、各项市政设施和公共设施配套等方方面面的问题。城市有多少人，就要有多少对应的就业岗位，否则就会成为一个孤独城市。1260万左右的人口，和“总规”提出的经济发展目标、空间规模的布局，相对是能够实现平衡的。 

　　谈副城：城市功能它都要有 
　　记者：2002年，南京确定了“一城三区”的发展战略。如今，“总规”又提出“一主三副”，为什么？ 

　　叶斌：“一主三副”是对“一城三区”战略的继承和发展，也是基于国际上类似南京的城市发展规律的经验判断。当一个城市人口达到1000万人时，必须要有功能完善的副城。南京目前存在着人口过度集中、服务功能不均衡、轨道交通落后等问题，要成为成熟的现代都市，必须发展副城，成为一个多中心的城市。 

　　记者：副城和新市区有何区别？今后将如何建设？ 

　　蒋伶(市规划设计研究院有限责任公司总工)：目前，南京3个新市区的功能还比较单一。东山主要是开发区的产业和大面积住宅开发，仙林主要是个大学城，江北各种配套设施更落后于主城。副城是一个城的概念，城市该有的功能它都要有，它要有能力吸引人在那儿生活、工作、上学、就医等，减少对主城的依赖和压力。所以，“总规”把3个新市区都升格为副城。 

　　根据规划，3个副城都将建设各自的地区中心。东山预留的地区中心在凤凰港一带，仙林预留的地区中心在白水桥一带，江北预留的地区中心在石佛寺一带。副城今后的发展目标是，活动基本围绕着地区中心转，而不是像现在都围绕着主城转。 

　　谈民意：统计分析每条意见 
　　记者：作为城市生活的主体，市民的意见在“总规”中有何体现？ 

　　徐明尧(市规划局副总规划师)：在“总规”修编的前、中、后期，公众参与的渠道一直都是敞开着的。2007年底，市规划局专门开展了一项问卷调查，列举了88项规划内容，去了解市民最关注什么，反映的是什么问题，对下一步规划有何建议。共有1.6万多名市民参与了调查。我们把这些意见进行了统计分析，并把它作为修编的重要依据之一，他们的意见在“总规”中都有体现；在“总规”起草阶段，电话、传真、电子邮箱等各种反馈渠道也是开通的。在这一阶段，我们还着重听取了人大代表、政协委员、市有关部门及一些社会团体的意见；现在“总规”公示阶段，我们同样在征询各界意见。 

　　记者：你们对征询来的意见怎么处理？ 

　　徐明尧：当然要一条一条认真统计分析，并认真研究是否采纳、如何采纳。凡是通过网络反馈过来的意见，我们有一个自动统计、即时更新的软件，参与者的情况、关心什么、各项规划内容的满意度是多少、还有什么其他意见等，在后台都可以一目了然。书面反馈的意见也在进行人工录入，到公示期结束后将进行统一的分析归纳。 

　　从已统计出来的数据看，市民参与规划的积极性、水平均越来越高。过去，很多市民只关心“我家门前今后会怎样”，现在市民的关注点和专家组越来越相近。从最近反馈的意见来看，市民关心较多的是轨道交通、主城外围发展、过江通道、生态环境保护等问题。 
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　　谈交通：16条过江通道还不够 
　　记者：“总规”设计了16条地铁，这么设计的依据是什么？ 

　　杨涛(市交通规划研究所有限责任公司董事长)：对于一个人口规模将达到1000万以上的超大型城市，要解决交通拥堵问题，靠小汽车根本不现实，关键是要发展公共交通，尤其是轨道交通。 

　　“总规”规划了16条地铁，线网总里程约645公里，中心城区线网密度0.66公里/平方公里，主城区线网密度0.86公里/平方公里，规划地铁站339座。这种线网规模、密度，与日本大阪、名古屋、法国巴黎等世界先进城市的现状规模相当，应该能满足南京未来20年的发展需求。 

　　记者：从“跨江发展”到“拥江发展”，过江难一直是个无法回避的问题。“总规”规划了16条过江通道，够用吗？ 

　　杨涛：想够用，很难！只能说，这是个综合平衡的结果。秦淮河上那么多桥，有时不还是堵吗？国内外有不少跨江、跨河、跨海城市，如武汉、重庆、上海、香港、伦敦、巴黎、纽约等。南京段长江宽度达2-3公里，与其他城市均不同，空间尺度、地质条件、经济条件等方面差别很大，不好简单对比。 

　　以每天对岸人口的出行量来计算，纽约两岸的联系度为60—70%，武汉、香港两岸的联系度为30%左右，而南京江北和江南的联系度仅将近10%。在江北发展战略的专题研究中，专家提出，江北必须采取相对独立发展的策略，与江南协同发展，类似国外“双子城”的模式。基于这样的策略，江南与江北的联系强度不应过高。我们按照20-30%做了一个测算，于是在“总规”中提出16条过江通道，其中包含轨道交通的有5条。如果光靠过江道路，再多建几座大桥，也解决不了机动车的拥堵问题，经济投入也将非常惊人。 

　　谈生态：力保通风走廊“咽喉” 
　　记者：“总规”对南京的发展定位中，有一条为“滨江生态宜居城市”，生态保护有什么实质性体现？ 

　　蒋伶：生态保护，也是此次“总规”修编和以往明显不一样的地方。以往，生态往往让位于发展，先是定下来这一片要发展某某产业、那一片要发展某某产业，然后再考虑生态的事。这次，生态保护被作为城市发展和空间布局的前提和指导思想，关系到城市整体生态环境的问题，我们绝不会让步。 

　　我给你举个例子。 

　　前面提到南京冬季盛行东北风，夏季盛行东南风的气象问题，为保证城市“透气”，“总规”为南京规划了两条主要的生态通风走廊：一条是瓜埠——八卦洲——长江；一条是方山——秦淮河。对照地图，你可以清晰地看到，这两条生态通风走廊基本是直线，而且正好和冬、夏季的风向一致。 

　　其中，瓜埠——八卦洲之间，有一块4公里宽的化工园隔离带。化工园一直想把这块地用于化工园建设，我们和当地有关部门及化工园沟通过无数次，最终我们还是坚持把它预留下来了。因为，这块地一旦用于建设，将卡住这条生态通风走廊的“咽喉”。 

　　另外，“总规”在方山也预留了一大片湿地。 

　　程茂吉(市规划设计研究院有限责任公司高级规划师)：“总规”里提到调整产业结构问题，这不仅是经济问题，也是生态问题。根据国家、省下达的二氧化硫排放标准，按照理论界的研究，南京只能容纳800万人口，否则生活的舒适感就会大大减弱。而2030年南京总人口又将达到1260万左右，从生态的需要考虑，南京也必须调整产业结构。 

　　谈文保：2000多处遗产分三等级 
　　记者：“总规”提出，重点保护城南、明故宫、鼓楼—清凉山3片历史城区，为什么？ 

　　童本勤(市规划设计研究院有限责任公司教授级高工)：南京是历史文化名城，尤其是在老城内，历史遗产丰富，要是能整体保护当然更好。但城市已经发展到目前这个样子，新街口、鼓楼等已建起无数高楼。在保护明城墙、秦淮河、若干历史文化资源点、若干历史街区的风貌区之外，确定重点保护这3片历史城区，是比较务实的选择。 

　　其中，城南是自元朝以来集中建设的地区，历史文化资源丰厚，最能体现南京明清建筑、街巷风格和传统风俗；明故宫是以明代宫城为核心的明代皇家风貌片区；鼓楼—清凉山则拥有浓厚的民国建筑风情。3片历史城区特点各不相同，从不同方面彰显出南京的城市风格，且周围高楼较少，空间较疏朗，尚有保护的条件。 

　　记者：关于历史文化名城保护，“总规”是怎么体现的？ 

　　童本勤：南京是六朝古都，又是区域性中心城市，规划一直十分重视并积极探索解决保护与发展矛盾的对策。一是坚持建设新城、疏散老城的战略，将现代化建筑的重点与历史文化保护的重心在空间上错开；二是开展历史文化资源普查，摸清家底，确定保护对象；三是采取有针对性的办法进行保护，从“死保”走向“活保”。 

　　在修编“总规”之前，市规划与文物部门做过一项艰苦的“功课”，开展了为期3年的历史文化资源普查，为南京所有的历史遗产建了一个资源库，共有2000多处。这2000多处历史遗产怎么保？如果都“死保”，可以说不现实。本着务实的态度，通过专家论证、甄别、评分，修编组提出分三个等级，采取不同的保护力度。 

　　一是国家、省、市认定的文保单位，要严格保护，确保历史信息能够真实、完整地传承下去；二是非文保单位，但有一定保护价值的，采取登录保护的办法，就是采用相对柔性的多元化保护方法，如保护传统风貌和外观，内部可按现代功能需求进行改造和使用；三是一般的历史文化遗产，以信息保护为主，即使建筑或遗址本身不在了，立个碑在那儿同样可以传递历史信息。