生态控制线：深圳“生命线”
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2008-12-10
来源：景观中国网
《中华人民共和国城乡规划法》今年1月1日起施行，取代此前的《中华人民共和国城市规划法》。12月4日是全国法制宣传日，上周末，深圳市规划局在莲花山参加全市的法制宣传日活动，向广大市民重点宣传城乡规划法和深圳市基本生态控制线。
上周末，深圳市规划局在莲花山摆设咨询台，为前来寻求帮助的人士提供咨询，宣传建设生态城市的理念。本报记者 姜志强 摄
12月4日是全国法制宣传日。上周末，深圳市规划局在莲花山参加全市的法制宣传日活动，向广大市民重点宣传城乡规划法和我市基本生态控制线。
《中华人民共和国城乡规划法》今年1月1日起施行，取代此前的《中华人民共和国城市规划法》，对加强城乡规划管理，促进城乡经济社会全面、协调和可持续发展，发挥了广泛而深远的影响。
基本生态控制线是我市的“生命线”。自2005年11月在全国率先划定了基本生态控制线以来，市政府配套出台了《深圳市基本生态控制线管理规定》、《关于执行＜深圳市基本生态控制线管理规定＞的实施意见》，以政府规章的形式为基本生态控制线管理提供了法律依据，为基本生态控制线在城市建设过程中的有效落实提供了法律和政策保障。
1
城乡规划法追求以人为本
今年实施的城乡规划法，作为国家层面的法律，充分体现了崇尚法制、追求和谐与以人为本的规划理念。新法实施之后，我市迅速部署宣传贯彻工作。专家表示，贯彻实施新的城乡规划法对我市转型期城市发展具有重要意义，它不仅对城市规划，而且对于发改、国土、建设、交通、环保、水务等部门工作都将产生深远的影响。
城乡规划法充分体现了城乡统筹发展的原则。改革开放以来，我国的城镇化建设呈现出繁荣局面，城市数量的快速增加，以及庞大的流动人口带来的压力，对我国城市和农村的管理提出了严峻挑战。这一法律的颁布，标志着我国将针对当前城镇化过程中出现的新问题，进行有效调控，促进城乡经济社会的可持续发展。
其次，城乡规划法明确了城乡规划法对城乡建设用地的统筹作用，用规划对建设用地的扩张进行规范，这一点，对于经济社会的发展有着重要意义。该法第30条规定：“城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。”第38条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”第39条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。”
第三，这部法律明确了城乡规划与其他规划如发展规划、土地利用总体规划之间的关系，做到了相互衔接，这是我国规划史上的创新。城乡规划法第42条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。
第四，城乡规划法首次将公共利益写进法律并作为其核心内容，体现了规划对公共利益的优先关注。例如，城乡规划法第29条规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。
第五，城乡规划法确立了规划的刚性和弹性的对立统一关系。规划部门有关人士介绍，新的法律专门设立了“城乡规划的修改”部分，提出规划的实施过程中要进行维护和修订，做到刚性和弹性的统一。城乡在不断变化，影响城乡发展的因素也在发展变化，因此城乡规划必须适应发展的需要，着眼长远，以利于城乡的协调和可持续发展。这就要求规划的编制单位必须时刻关注规划的实施情况以及城乡的发展变化，适时对规划进行必要的调整和修改，以适应变化了的城乡发展需要。
城乡规划法中首次将近期建设规划写进了法律，而深圳，实际上在创新规划技术和实施机制等方面一直进行着不懈的努力，提前对近期建设规划进行了研究。2003年，我市创造性地首次编制了近期建设规划，同时规划确定了城市发展的五大目标：即区域协调发展、可持续发展、城市空间发展、支柱产业发展和交通运输发展。
为更好地发挥城市规划对城市发展的调控作用，2005年11月，我市还创新实施近期建设规划年度实施计划制度。根据《决定》，近期建设规划年度实施计划主要包括全市建设项目用地计划、城中村（旧村）与旧城改造计划、市政基础设施建设计划等内容，由市政府规划部门会同其他相关部门组织编制，并实施建设项目用地预申报制度。近期建设规划年度实施计划是一项新生事物，在实施过程中，经历了由不成熟到逐步成熟，由不了解到逐步认同的过程，目前该计划的编制实施已日臻完善，对落实近期建设规划和城市的社会经济建设发挥了重大作用。
2
一半土地划入
生态控制线
基本生态控制线是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合本市实际情况划定的生态保护范围界线。当前世界各国都非常重视生态建设和环境保护，把保护环境放到关系人类生存与发展的高度。2006年底，深圳市域总面积1953平方公里中，建设用地总量已达到730平方公里左右，城市建设用地持续快速扩张，城市自然生态空间总量逐年减少，城市生态资源面临巨大压力。
基本生态控制线是我市为落实科学发展观、实现城市可持续发展的一项重要举措。它参照联合国确定的有关生态标准，运用碳氧平衡法原理分析论证而划定。深圳是全国少数几个人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。该线划定以8处大型区域绿地和18条城市生态廊道组成的市域生态绿地系统作为基础，在维护整体生态格局的前提下，结合现状的建设情况既综合考虑城市长远发展的建设需求，又兼顾保持良好生态环境的需要。划定过程中广泛征求各方面意见，前后经历了草案、政府部门与公众咨询、草案修订和上报审批四个阶段，最终划定基本生态控制线内土地面积为974平方公里，约占全市总面积的一半。
3
生态线内合法建筑分三类管理
保证生态系统完整性与连续性，基本生态控制线划定过程中，少量建成区不可避免地被划入基本生态控制线，线内存在一些建筑物和一定的社会经济活动。
据介绍，我市对线内各类已建成的合法住宅及其配套设施、生产经营性建筑等，根据对生态影响的程度，分别采用三种不同的管理方法。
一、线内各类已建成的合法住宅及其配套设施，以及污染物排放达标、对生态保护无不利影响的生产经营性建筑，可按现状、现用途保留使用；
二、线内各类已建成的合法生产经营性建筑，对生态保护有不利影响的，规划管理部门应协同各区政府、街道办事处和环境保护等有关主管部门，引导相关权利人进行改造。其中不符合产业政策的，应在2009年12月31日之前完成产业转型，转为与生态保护不抵触的适宜用途；
三、线内各类已建成的合法生产经营性建筑，不符合环境保护、水资源保护、水土保持、河道堤防等法律、法规、规章及相关标准与规范要求，无法整改或整改不合格的，环境保护、水务等有关主管部门应依法吊销相关许可证，并由工商主管部门依法查封该经营场所，土地主管部门依法收回土地使用权并给予补偿。
实施意见所称与生态保护不抵触的适宜用途，是指科技研发、生态农业、文化旅游、创意产业等资源、环境消耗低的用途。
[NextPage]
4
生态线内原居民点分类疏导
对于基本生态控制线内的原农村居民点，管理规定明确指出，线内原农村居民点原则上不在原址实施旧村改造，各区政府应依据有关规划制定搬迁方案，逐步实施。确需在原址改造的，应制定改造专项规划，经规划主管部门会同有关主管部门审核公示后，报市政府批准。
在原址实施旧村改造的，不得超过2005年11月1日《管理规定》实施时已建成的用地范围和建筑面积。
各区政府和规划、土地主管部门应依法制定引导政策，鼓励线内原农村居民点异地统建，将线内原农村居民点的建设用地逐步置换成生态保护用地。
线内已划定原农村宅基地或者在城市化过程中确定非农建设用地标准但至今尚未建设住宅的原村民，原则上应由所在街道办事处组织在基本生态控制线范围之外集中建设公寓式多层建筑。在线内建成区的零星地块内已划给宅基地但尚未建设的原村民，按照有关规定程序经批准的，可在线内建设住宅，但建筑面积不得超过所在地居民小组的户均水平，建筑高度不得高于现状平均高度，并应符合其他相关法律、法规的规定。
5
生态线内违法建筑分类处理
基本生态控制线内存在和新发生的违法建筑，是各界十分关心的一个问题，在上周末的法制宣传日活动中，市规划局有关人士表示，对线内各类违法建筑，根据发生的时间，分别适用相应的法律、法规、规章予以处理。
一、对1999年3月5日之前发生的违法建筑，按历史遗留问题，严格依照《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》进行处理。
二、对1999年3月5日之后发生的违法建筑，按照相关法律、法规和本市有关决定的规定严肃处理。
三、对位于一级水源保护区范围内的违法建筑在2007年底之前坚决依法予以拆除。
据了解，上述一、二项违法建筑依法处理后，经确权可作为生产经营性用途的，其入驻的生产经营性项目应符合贸易工业、环境保护和水务等主管部门关于项目准入的相关要求，并按照本实施意见关于线内已建成的合法生产经营性建筑的相应规定进行管理。
上述一、二项生产经营性违法建筑依法处理后，经确权可作为生产经营性用途在线内保留使用，补签出让合同确定的土地使用年限不得超过25年。法律、法规另有规定的，从其规定。
12月4日是全国法制宣传日。上周末，深圳市规划局在莲花山参加全市的法制宣传日活动，向广大市民重点宣传城乡规划法和我市基本生态控制线。
《中华人民共和国城乡规划法》今年1月1日起施行，取代此前的《中华人民共和国城市规划法》，对加强城乡规划管理，促进城乡经济社会全面、协调和可持续发展，发挥了广泛而深远的影响。
基本生态控制线是我市的“生命线”。自2005年11月在全国率先划定了基本生态控制线以来，市政府配套出台了《深圳市基本生态控制线管理规定》、《关于执行＜深圳市基本生态控制线管理规定＞的实施意见》，以政府规章的形式为基本生态控制线管理提供了法律依据，为基本生态控制线在城市建设过程中的有效落实提供了法律和政策保障。
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城乡规划法追求以人为本
今年实施的城乡规划法，作为国家层面的法律，充分体现了崇尚法制、追求和谐与以人为本的规划理念。新法实施之后，我市迅速部署宣传贯彻工作。专家表示，贯彻实施新的城乡规划法对我市转型期城市发展具有重要意义，它不仅对城市规划，而且对于发改、国土、建设、交通、环保、水务等部门工作都将产生深远的影响。
城乡规划法充分体现了城乡统筹发展的原则。改革开放以来，我国的城镇化建设呈现出繁荣局面，城市数量的快速增加，以及庞大的流动人口带来的压力，对我国城市和农村的管理提出了严峻挑战。这一法律的颁布，标志着我国将针对当前城镇化过程中出现的新问题，进行有效调控，促进城乡经济社会的可持续发展。
其次，城乡规划法明确了城乡规划法对城乡建设用地的统筹作用，用规划对建设用地的扩张进行规范，这一点，对于经济社会的发展有着重要意义。该法第30条规定：“城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。”第38条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”第39条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。”
第三，这部法律明确了城乡规划与其他规划如发展规划、土地利用总体规划之间的关系，做到了相互衔接，这是我国规划史上的创新。城乡规划法第42条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。
第四，城乡规划法首次将公共利益写进法律并作为其核心内容，体现了规划对公共利益的优先关注。例如，城乡规划法第29条规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。
第五，城乡规划法确立了规划的刚性和弹性的对立统一关系。规划部门有关人士介绍，新的法律专门设立了“城乡规划的修改”部分，提出规划的实施过程中要进行维护和修订，做到刚性和弹性的统一。城乡在不断变化，影响城乡发展的因素也在发展变化，因此城乡规划必须适应发展的需要，着眼长远，以利于城乡的协调和可持续发展。这就要求规划的编制单位必须时刻关注规划的实施情况以及城乡的发展变化，适时对规划进行必要的调整和修改，以适应变化了的城乡发展需要。
城乡规划法中首次将近期建设规划写进了法律，而深圳，实际上在创新规划技术和实施机制等方面一直进行着不懈的努力，提前对近期建设规划进行了研究。2003年，我市创造性地首次编制了近期建设规划，同时规划确定了城市发展的五大目标：即区域协调发展、可持续发展、城市空间发展、支柱产业发展和交通运输发展。
为更好地发挥城市规划对城市发展的调控作用，2005年11月，我市还创新实施近期建设规划年度实施计划制度。根据《决定》，近期建设规划年度实施计划主要包括全市建设项目用地计划、城中村（旧村）与旧城改造计划、市政基础设施建设计划等内容，由市政府规划部门会同其他相关部门组织编制，并实施建设项目用地预申报制度。近期建设规划年度实施计划是一项新生事物，在实施过程中，经历了由不成熟到逐步成熟，由不了解到逐步认同的过程，目前该计划的编制实施已日臻完善，对落实近期建设规划和城市的社会经济建设发挥了重大作用。
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一半土地划入
生态控制线
基本生态控制线是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合本市实际情况划定的生态保护范围界线。当前世界各国都非常重视生态建设和环境保护，把保护环境放到关系人类生存与发展的高度。2006年底，深圳市域总面积1953平方公里中，建设用地总量已达到730平方公里左右，城市建设用地持续快速扩张，城市自然生态空间总量逐年减少，城市生态资源面临巨大压力。
基本生态控制线是我市为落实科学发展观、实现城市可持续发展的一项重要举措。它参照联合国确定的有关生态标准，运用碳氧平衡法原理分析论证而划定。深圳是全国少数几个人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。该线划定以8处大型区域绿地和18条城市生态廊道组成的市域生态绿地系统作为基础，在维护整体生态格局的前提下，结合现状的建设情况既综合考虑城市长远发展的建设需求，又兼顾保持良好生态环境的需要。划定过程中广泛征求各方面意见，前后经历了草案、政府部门与公众咨询、草案修订和上报审批四个阶段，最终划定基本生态控制线内土地面积为974平方公里，约占全市总面积的一半。
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生态线内合法建筑分三类管理
保证生态系统完整性与连续性，基本生态控制线划定过程中，少量建成区不可避免地被划入基本生态控制线，线内存在一些建筑物和一定的社会经济活动。
据介绍，我市对线内各类已建成的合法住宅及其配套设施、生产经营性建筑等，根据对生态影响的程度，分别采用三种不同的管理方法。
一、线内各类已建成的合法住宅及其配套设施，以及污染物排放达标、对生态保护无不利影响的生产经营性建筑，可按现状、现用途保留使用；
二、线内各类已建成的合法生产经营性建筑，对生态保护有不利影响的，规划管理部门应协同各区政府、街道办事处和环境保护等有关主管部门，引导相关权利人进行改造。其中不符合产业政策的，应在2009年12月31日之前完成产业转型，转为与生态保护不抵触的适宜用途；
三、线内各类已建成的合法生产经营性建筑，不符合环境保护、水资源保护、水土保持、河道堤防等法律、法规、规章及相关标准与规范要求，无法整改或整改不合格的，环境保护、水务等有关主管部门应依法吊销相关许可证，并由工商主管部门依法查封该经营场所，土地主管部门依法收回土地使用权并给予补偿。
实施意见所称与生态保护不抵触的适宜用途，是指科技研发、生态农业、文化旅游、创意产业等资源、环境消耗低的用途。
[NextPage]
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生态线内原居民点分类疏导
对于基本生态控制线内的原农村居民点，管理规定明确指出，线内原农村居民点原则上不在原址实施旧村改造，各区政府应依据有关规划制定搬迁方案，逐步实施。确需在原址改造的，应制定改造专项规划，经规划主管部门会同有关主管部门审核公示后，报市政府批准。
在原址实施旧村改造的，不得超过2005年11月1日《管理规定》实施时已建成的用地范围和建筑面积。
各区政府和规划、土地主管部门应依法制定引导政策，鼓励线内原农村居民点异地统建，将线内原农村居民点的建设用地逐步置换成生态保护用地。
线内已划定原农村宅基地或者在城市化过程中确定非农建设用地标准但至今尚未建设住宅的原村民，原则上应由所在街道办事处组织在基本生态控制线范围之外集中建设公寓式多层建筑。在线内建成区的零星地块内已划给宅基地但尚未建设的原村民，按照有关规定程序经批准的，可在线内建设住宅，但建筑面积不得超过所在地居民小组的户均水平，建筑高度不得高于现状平均高度，并应符合其他相关法律、法规的规定。
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生态线内违法建筑分类处理
基本生态控制线内存在和新发生的违法建筑，是各界十分关心的一个问题，在上周末的法制宣传日活动中，市规划局有关人士表示，对线内各类违法建筑，根据发生的时间，分别适用相应的法律、法规、规章予以处理。
一、对1999年3月5日之前发生的违法建筑，按历史遗留问题，严格依照《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》进行处理。
二、对1999年3月5日之后发生的违法建筑，按照相关法律、法规和本市有关决定的规定严肃处理。
三、对位于一级水源保护区范围内的违法建筑在2007年底之前坚决依法予以拆除。
据了解，上述一、二项违法建筑依法处理后，经确权可作为生产经营性用途的，其入驻的生产经营性项目应符合贸易工业、环境保护和水务等主管部门关于项目准入的相关要求，并按照本实施意见关于线内已建成的合法生产经营性建筑的相应规定进行管理。
上述一、二项生产经营性违法建筑依法处理后，经确权可作为生产经营性用途在线内保留使用，补签出让合同确定的土地使用年限不得超过25年。法律、法规另有规定的，从其规定。
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