规划城市 安全为重

　　松花江水污染再次引起全社会对城市公共安全的高度关注，如何通过对此事件的反思，更好地研究城市公共安全问题，应对可能发生的各类突发安全事件，已被列入建设部重要工作日程。12月19日，建设部城乡规划司与中国城市规划学会共同举办了专家座谈会，围绕如何强化城市安全意识，加强城市规划对城市公共安全的综合协调作用展开了广泛深入的探讨。专家强调，加强城市规划对城市安全的综合协调作用，突出城市规划在城市防灾减灾方面的重要性刻不容缓。 

　　城市公共安全问题多
 
　　与会专家一致认为，伴随着经济的快速发展，我国正处在一个安全事故高发期，这要求我们必须采取一系列应对措施。同济大学教授戴慎志说，现在的灾害不仅限于发生地，这次松花江污染事件就是从吉林一直到黑龙江的。随着时间的变化，一些灾害是无法确定范围的。灾害事故造成后果的多样性，由主灾害变成次生灾害都需要有相应的对策。中国城市规划设计研究院顾问王静霞认为，城市公共安全问题是非常复杂的，城市规模越大，功能越复杂，城市就越脆弱，出现问题的地方就越多，事故率与经济发展是相关联的。有些是人为造成的，有些是自然不可抗拒的，有些可以防范，包括公共卫生等等。中国城市规划设计研究院城市水系统规划设计研究所所长宋兰河指出，工业布局的不合理对城市安全也有重要影响，有资料表明，在松花江污染事件之前沿江水源地水质已经是全国最差的了，污染情况在重点城市中排第一位，工业污染源带来的环境污染，实际上吉化只是一个点。除了工业污染源，还有医院、大的实验室等高危污染源。北京市建筑设计研究院处长金磊认为，城市安全不仅面临有形的灾害，还面临着城市综合防灾管理上带来的问题。松花江污染事件提供了一个典型的从综合灾情到综合应对失当，从缺少防灾规划到缺少国家统一的城市跨域的综合减灾管理，从只重视城市安全生产，到必须同时关注每一次事故灾害后的扩大化问题的思考范例。我们一次次地反思，又一次次地重蹈过去的事故和灾害的覆辙。 

　　专家们普遍指出，我国在城市防灾方面没有充分发挥城市规划的综合调控作用，以至现有的专项规划不够系统。建设部城乡规划司司长唐凯说，在城市综合防灾方面，无论是立法还是国家的规范和标准，以及机构设置和人员配备方面，重视得都不够。戴慎志也指出，规划中存在防灾意识不强的问题，表现是在城市总体布局中对一些重大基础设施，如煤气厂、液化气站、城市水库等防灾问题考虑得不够。中国城市规划设计研究院副院长邵益生说，目前我国的规范标准不统一，仅水的规划就有五六个，互相之间不搭界甚至互相打架。加之多头管理，对城市防灾缺乏全盘考虑，亟须城市总体规划发挥综合作用，统筹协调。 

　　用规划保证城市安全
 
　　如何加强城市规划对城市安全的综合协调作用，达到城市防灾减灾的目的，是专家们最为关注的。 

　　关于观念。王静霞提出，要把城市安全防范能力作为城市总体规划中的一项重要内容，编制城市综合公共安全规划。在城市布局和长远发展战略中，不光要考虑资源的控制、生态的保护等，还要考虑安全问题可能对城市发展规模、布局的制约，一个城市发展多大、有没有相应的防范能力、控制能力，应在规划里得到充分体现。金磊也提出，应在城市管理者及规划设计界广为树立综合灾情管理观念，因为城市是所有灾害的巨大承载体，在这样的观念下，认真分析城市灾害的关联性，尤其要研究跨地域、跨流域的同种和不同种类灾害的规律。唐凯说，城市规划本身就要综合考虑问题，城市规划工作者责无旁贷，一定要站在综合的概念上思考问题，通过科学制定规划、依法实施规划的过程，达到防灾减灾的目的。戴慎志进一步提出，安全和健康问题越来越受到关注，规划的目标要充分考虑安全、健康、舒适、高效。在这个目标下，我们要审视规划编制的内容，研究城市安全规划的理论与方法，并对城市规划做调整和充实。 

　　关于区域安全统筹。戴慎志说，城市规划中涉及的城市安全和防灾对策，重点应考虑三个问题：一是区域的产业空间管制，二是区域环境容量控制，三是流域水利和防洪综合规划。这三方面工作，需要几个部门协调做，单纯靠建设部是不够的。中国科学院院士周锡元提出，城市安全的防灾减灾应进行区域统筹考虑，城市是辐射中心，灾害也是有辐射的，这方面统筹研究应进一步重视。城市安全范围要扩大，应以预防为主，现在规划已从这个角度统筹考虑了。 

　　关于规划编制要注意的问题。戴慎志建议，加强城市总体规划中的综合防灾规划，城市综合防灾规划牵扯面广，需多部门共同完成。他强调在规划编制时，一要扎实做好城市地质灾害评估工作，二要做好城市规划布局的安全性研究，三要做好城市总体规划环境影响评价工作，四要处理好城市危险源的分布规划以及城市规划布局的关系，五要研究城市危险源和基础设施的相互关联性。王静霞强调了城市安全综合规划的重要性，她认为，现在总体规划里都包括了防灾、防洪等，但是城市公共安全综合规划还比较欠缺，这个内容是很多内容的综合，规划部门不可能独自完成，要把相应的涉及到城市安全的内容加以整合，有些重要内容应列入到强制性文本里，比如编总体规划时，编一些防灾、消防、防洪、人防方面的规划等。宋兰河对城市供水安全的规划提出了看法：应该增加城镇发展水资源条件的评估，在这方面城镇规划要做的是三点：一是不该布点的不能布，二是规划该控制的坚决控制，三是用水大的项目不该建的坚决不能建。在水安全方面，包括水源污染事故的防治和应急，要系统地考虑。有条件的城市要建立多水源地，没有条件的也要有应急预案。要制定水系统规划，从系统管理上能够有所作为。山东省建设厅副厅长昝龙亮建议，继续坚持和强化城市规划与城市防灾综合调控作用，确保城市安全。在城市规划里必须坚持把水源地划入城市规划区，要界定水源地及保护范围，对水源地保护范围制定具体的严格的保护措施。各个省要把现有的城市水源地及其保护范围摸清家底，对可能产生的危险要有足够的认识，制定好应急预案和保护措施。大连市规划和国土资源局局长董伟着重谈了规划选址的问题，他强调，第一选址必须科学，第二要加强部门协调，第三要让公众参与。 

　　关于制定防灾规范和法规。戴慎志提出，应集中力量制定一个城市安全与综合防灾规划规范，以及各个专业防灾技术规范，包括建筑物的防灾问题，高层建筑电梯间防灾、防护怎么做等技术在规范中应明确提出来。王静霞强调了规范编制的迫切性。她说，现在虽有很多规范，但并没有把城市综合防灾纳入到非常重要的规范里。另外，目前我们规范编制的速度非常缓慢，一个规范要编三年、五年甚至八年，一编完就已经老化了。建设部应把编制规范做为大事来抓，并用强制手段加快编制进度。中国科学院院士周锡元则强调，要不断完善法律体系和规范标准，同时要从减少城市发生灾害的后果来防灾。金磊和昝龙亮建议，建设部应尽快启动城市防灾法的编制，现在国内综合减灾的立法已经有了非常好的环境。 

　　保证城市安全要综合协调
 
　　在座谈会上，专家们提出城市安全问题是一个综合问题，除要编制城市综合防灾规划在规划中给予充分重视外，各部门的协作和相应的综合协调机构的设立也很有必要。 

　　中国工程院院士邹德慈说，城市安全是第一位的事情，没有安全，建设成果都可能毁于一旦。城市安全是一个非常综合性的问题，和城市规划有关，但并不能由城市规划来全部解决，政府应该是主导，是最主要的组织者、管理者，在城市防灾减灾问题上，需要协调、组织、综合各个部门、各个方面的力量，共同维护城市安全。金磊认为，城市应该有综合减灾管理机构，北京市在2005年3月份成立了市政府领导下的应急管理办公室，现在还不太健全。成立综合机构就是为了发生灾害后可以综合应对，包括市长做决策，采取措施，小的灾害，单一灾种能够解决的，单一灾种管理部门解决，不能解决的则多兵种作战。邵益生建议，建设部要成立公共安全中心，这个事情不是一个单位、一个部门能够做得了的，建设部要起核心作用，要好好研究，做一个比较好的框架，有一个全盘考虑。唐凯认为：在城市安全防灾方面各部门的协调非常重要，要明确各部门各单位的职责，更要有完善明确的责任追究制度。