绿地流失 城市待解之痛

　　随着生活质量的提高，人们越来越关注生态环境，但是，城市建设加快的同时，城市绿化与建设的矛盾也日益突出，绿地流失现象时有发生。记得在四五年前，记者回家经常路过某新建小区，居民入住后不久，就在十几层楼高的地方拉出了白底黑字、巨大醒目的条幅：“还我绿地！”“誓死捍卫绿地！”令人触目惊心。关于详情不得而知，猜测可能是由于小区前一片树林绿地，被一条后建的六车道大路截断，使得小区只能与绿地隔路相望，引起大家的愤怒。就在前不久，媒体传出了“北京小区绿化第一案”：张帆、陈岳琴夫妇所在的华清嘉园小区绿化率由开发商宣传的41%缩水为9.6%。为了讨个说法，两人打了三年官司才拿到了《绿地验收证明》，获得了小区绿地面积的知情权。 

　　绿地悄悄流失
 
　　2004年，北京市园林局在对16个居住性质的建设项目绿化进行复核后发现，其中10个建设项目绿地率不达标，不达标率达62.5%。按照规划部门的审批，应有绿地面积应为133095平方米，但实际测量绿地面积为115036平方米，缺少绿地面积18059平方米，达4.1%。今年上半年，北京园林部门已完成9个开发建设项目的绿地复核测量工作，从复核项目看，绿地不达标问题仍很严峻，9个项目中除两个未竣工、1个已交绿化补偿费外，仅有1项达标，5个不达标项目共缺少绿地面积50006平方米。 

　　当前，房屋已经不仅是“天下寒士”的庇护之所，许多人在买房时非常注重生活环境，因此，绿地率、园林绿化等字眼经常被商家作为重要的卖点，但是当人们欢天喜地搬入新居后却发现，怎么又被包围在水泥的丛林里，绿地并没有如开发商承诺的那么多；走在街上，人们也会常常发现，原来是绿地的地方忽然被拓宽的硬路面代替，虽然可走的路多了，但是感觉却不舒服……绿地在人们身边悄悄地流失了。 

　　北京市园林局检查执法处杨志华处长对记者说，目前城市绿地流失主要有三个原因，一是大量的建设项目流失绿地严重。开发商在报规划部门审批的时候，绿地率都是符合标准的，但是在真正在实施过程中，为了更大的经济效益，和绿化争地、抢地、占地的现象就发生了。报批绿地面积多、实施落实少的现象在城市绿地流失现象中占60%左右。杨处长说，有些小区是把原本应建在地下的车库改建到了地面上，这样可以节约一大笔建地下车库的费用，却占用了绿地；有些是把原来设计好的消防通道、硬质铺装路面扩大，也侵占了绿地；还有些是改变用地性质，在绿地中本应该种植乔木、灌木的地方，建成了水池、广场，变相侵占绿地，以节约后期的维护成本。第二个原因是城市的基础设施建设侵占绿地，这属于政府行为侵占绿地。比如，东直门的交通枢纽工程就侵占绿地有6公顷之多，把原本名为“百花深处”的园林绿地移为乌有。目前在建的轻轨、地铁出入口、机场辅路等都在使大量的绿地消失。第三是一些老旧小区随着社会发展不得已侵占绿地，比如修建停车场、危旧房改造等与绿地发生矛盾，这种行为合理但是不合法。其他还有个别单位的私搭乱建行为侵占绿地。 

　　行政许可制约园林局处境尴尬 

　　为什么张、陈夫妇获得一纸《绿地验收证明》竟用3年时间？许多人一提起绿地流失，首当其冲会埋怨到园林部门。但是，杨处长说出了园林局的苦衷：园林局作为城市绿化的主管部门，对城市绿化有规划、计划、监督、协调、指导的作用，但是根据《行政许可法》，城市绿地建设的审批、监督权在规划委，执法处罚权在城市执法局也就是城管部门，所以园林部门往往是面对占绿、毁绿事件力不从心。 

　　杨处长说，目前，绿地流失严重的原因有多方面，具体说，一是由于北京市建设项目的绿化指标审批权限在市规划委，按照2004年执行的《行政许可法》，谁审批、谁监督的工作原则，市园林局对建设项目完成后的绿化指标并无验收权限。园林局只能对百姓反映大的难点、热点问题和各级政府交办的任务进行复核。验收是一种行政许可行为，而复核只是调查性质的，如果不合格只能是建议整改，往往建议是没有强制作用，无法达到彻底整改的目的。如果不改，则只好由执法局处理，也就是移交城管部门，这是造成许多建设项目绿地缺失的重要原因。 

　　二是《北京市城市绿化条例》修订滞后，从制定到现在已经有15年的时间了，很多绿化条款已极不适应城市绿化发展和管理的需要。如对绿地率保障问题没有针对违规行为的监管授权和处罚条款，即使是园林局发现了问题，也没有制约的法规支撑。在2000年以前，园林部门为了确保绿化指标，会对建设项目收取绿化建设费，每建筑平方米8元，最后验收合格退还费用，验收不合格就不退。但是，北京为了优化发展环境，2002年后来取消了该项收费。现在其他城市比如上海、天津、武汉等仍旧有这项监管收费项目，有的叫绿化保证金，有的是实行绿色图章制度。 

　　三是依据现行执法体制，城市绿化的行政处罚权已移交综合执法局。因此，园林绿化主管部门在发现违法问题时无权处罚、力度不足，更缺乏在第一时间处理和解决问题的法律保障。兼之综合执法局执法的事项较为繁杂，尤其是缺乏专业知识和人员，往往是以罚带管，这就大大削弱了绿化执法力度和范围，甚至造成有人宁愿受罚也不愿按照法规履行绿化建设责任和义务，最终造成城市绿地的永久性损失。 

　　绿线管理、并联行政，绿地的护身符 

　　杨志华处长说，要想减少绿地的流失，有几项工作必须完成，北京市园林局现在已经着手进行，首先是修订《北京市城市绿化条例》，尤其是明确建立首都城市绿线管理制度、建设项目绿地指标保障制度，健全和完善城市园林绿化监督检查机制。目前，北京园林局同有关部门一起完成了市区绿线划定工作，但是，由于市区规划整合调整等诸多原因，至今没有批准生效。随着绿地被侵占的现象日益突出，通过行之有效的绿线管理保护现有绿化成果、批准公布绿线就更加显得迫在眉睫。应立即对已建成、规划的绿地划出绿线实施绿线管理，划定绿地界限，明确绿地布局，推行绿线管理制度。还要在实际工作中，坚持城市总体规划、城市绿地系统规划和绿线管理制度的严肃性，确立城市绿地系统规划和绿线管理制度的法律地位，对规划和现状绿地实施动态管理。避免城市绿地成为城市建设的牺牲品，严禁以各种形式侵占城市绿地。如在今后的市政道桥等城市基础设施建设中，应依据绿化法规和绿线管理制度，监督其拆迁到位，在合理范围内控制移伐树木的数量，确保道路绿化严格按规定实现配套绿化面积。 

　　其次，园林绿化是城市的重要组成部分，涉及市规委、建委、城管、环保等多个委办局，要保护好首都的绿化成果必须加强横向联合，实行并联行政，整合政府资源，联络社会部门，共同为城市绿化建设服务。现在园林局正在与市规划委、市建委等部门协调，希望彼此实现并联行政，确保规划建绿。比如，在建设项目竣工后，由市规划委和市园林局按照规划绿化方案，联合对建设项目进行绿化验收。凡验收绿化指标不合格的建设项目市建委一律不予发放房屋产权证；与综合执法部门联合执法机制，加大依法治绿的力度，避免城市绿化执法出现漏洞。 

　　再有就是加大城市绿化补偿费的征缴力度，进一步发挥绿化补偿费在首都城市绿地建设中的重要作用。