城市幸福剧的新情节 城市规划体系思考

　　你正在俯瞰着整个城市，桌上的电话不时响起，一会是抱怨交通拥挤、居住条件恶劣的市民，一会是要求提高财政拨款的大学、医院和警察局；而你此刻不得不考虑的是是否接受高污染企业落户的要求，作为交换，他们愿意分担你的一部分财政压力…… 
　　你忧心忡忡地想着机场的位置、高速公路和地铁的走向——如同这个世界上的每一位市长。不同的是，当你觉得一团糟的时候，可以把一切摧毁重来，或者退出这款名为《模拟城市》的电脑游戏。 
　　最近，居住在北京且关心城市规划的人们有了另外一个设想城市未来的方式，他们中的很多人已经或正在接受“新城规划小组”的访问，对访员描述你想要的城市，或者直接对通州的未来发展提出意见——首都规划建设委员会委托调查机构正在进行的这一访问覆盖面甚广。人们对城市的需求和设想必然千差万别，但面对他们的，只有一个最终的规划方案；而最优城市是什么样，无论提出设想的人还是制定方案的政府都没有见过。 
　　实际上，我们今天谈论的城市规划，是建立在乌托邦的理想之上。清华大学建筑学院院长助理周榕认为，城市规划实际上是用统一计划进行城市资源的配置，在这个过程中，一定要努力减弱规划的刚性，为市场资源的博弈留出充分的空间，“如果权力一时不能交给市场，是否可以让权力的边界有限？” 
　　这一发问可以看作反思中国城市规划的滥觞，这种反思在2005年7月21日建设部召开的全国城市总体规划修编工作会议上也在进行。中国城市规划设计研究院总规划师杨保军透露，恰恰是在这次会议上强调“要区分政府行为和市场行为，政府提供环境、公共服务、安全等无法由市场实现的部分，不能什么都管”。
　　
　　北京及其他城市的方向
 
　　周榕指出，城市规划本身是建立在所有资源由计划进行配置的思路基础上的，我们目前的城市规划体系，实际上是原原本本地复制了前苏联的模式。在从前，这种计划思路一直主导城市规划的方向。杨保军也表示，以往的城市规划往往是从需求出发，事先设定目标，如果不具备实现条件，就人为努力创造。 
　　“这一思路是在发展愿望急迫，生态环境矛盾不尖锐时的思路。”杨保军说。转变发生在当前正在进行的北京周边11座新城的规划之中，新城规划将把当地资源环境情况作为规划的前提。新城规划是目前首规委的主要工作，杨保军所在的中国城市规划设计研究院负责其中通州新城的规划。而由于北京核心优势是人力优势，生态环境相对脆弱，今后将以发展服务业为重心。 
　　围绕节约型社会的方针，北京未来在交通规划方面提出“公交优先”，改变交通出行结构，公共交通占据人们出行方式的比重将从目前的20%左右提高到50%-60%，而小汽车的比重将相应控制在20%以下，这一目标将通过大力发展轨道交通、限制小汽车使用方式实现，具体说来，可能在某些时段和地段禁止小汽车的使用。 
　　杨保军表示：“我们国家现在还是要强调政府对于规划的控制和引导。但如果控制力度过大，凡事干预，就会扼杀市场的调节能力。”据他透露，在7月21日召开的城市总体规划修编工作会议上，围绕建设节约型社会的方针，几个地区的经验，将成为全国城市规划的引导方向。 
　　其一是江苏无锡的农地占用和补偿办法，将有可能成为未来城市规划中集约利用土地的方向。如果无法补偿相应面积的耕地，当地将无法获得更多的建设用地，因此，当地通过盘活闲置的宅基地实现农地占用与补偿的平衡。 
　　在统筹城乡发展的过程中，由于农村村落分散，建设公共服务设施成本高昂但效率低下，同时，有大批农民已经离开农村，这批人口因为在城市中从事第二、三产业工作，已经开始城市化。无锡市利用政策引导这些农民在城市集中，为其建设农民新村等形式的居住社区，这种转换过程的成本由需要用地的企业负担。农民可以自由决定是否在城市获得一套住房，拆除农村房屋将宅基地复耕。 
　　杨保军说，这实际上是一种空间上的置换。就好比在未来，一个北京大兴的农民在北京城区找到一份工作，但没有住房。他可以选择在北京拥有一套住房，拆除自己在农村的住房并同时要求获得补偿，他在大兴的宅基地将重新变成耕地，而同时，北京周边其他地区将有可能因此获得一块可开发的土地。 
　　此外，对全国各地城市规划具有示范意义的还有珠江三角洲城市群的发展以及四川省下派城市规划督察员的制度。
　　
　　规划模式的反思
 
　　全国城市规划工作会议为我们提供的一系列范本，都围绕构建和谐社会、集约利用资源的主导思想，而这两点实际上代表了城市规划的初衷：保护城市中的弱势群体、提高资源配置效率。 
　　然而，对于我们目前的规划体系是否可以达到这两个目标，周榕持保留意见。他表示：“我个人认为，城市规划是一种很落后的资源配置方式，城市规划从理论上假设可以通过统一的配置保护城市弱势群体的利益；第二，可以达到系统配置的最佳效率，而现在这些基本上都不成立。” 
　　新中国的城市规划直接沿袭了苏联的思路，而这种学习并不成功。其特点在于，其一强调对城市资源的高度控制，在此基础上可以进行配置。其二，以单位而不是个体作为资源分配的单元，两个单位之间用围墙严格分隔，院内的居民几乎一切生活需求都可以在围墙内解决，没有公共服务进行了社会化。这种单位体制就直接造成了城市空间和资源的巨大浪费。 
　　在北京，局部平均计算每个大院超过1公顷，而每个大院都囊括了食堂、商店、浴室、理发店等等设施，且往往有大片空地。周榕将这种状态称为“新里坊制”，里坊制是中国唐代长安的典型城市局部模式，到宋代，发展为街巷式，而商品经济也随着这种变革发展起来，周榕认为，学习苏联城市规划经验，使中国城市实际变成了新里坊制，是一种退步。 
　　周榕认为，用统一方案配置城市资源，这与二十年前我们在其他经济领域遇到的问题极为类似。城市规划牵涉到整个经济制度和政治体制，如果不认清这一点，目前谈论如何进行城市规划，是无法解决城市存在的根本问题的。“城市规划是计划经济的最后一个堡垒。”如果城市规划脱胎于计划经济，我们今天是否还需要城市规划？ 
　　著名城市理论家芒福特(Lewis Mumford)曾说：“人类花费几千年时间才对城市发展的规律有了局部的认识。”周榕认为：“这就好比盲人摸象，试图用获得的一点点认识统摄所有城市的规划，我认为这是一个根本悖论。” 
　　大家应该熟悉我们的停车管理，我们的汽车只能停放在用白线预先划好的一个个车位里，不得越线，而在国外很多地区，停车管理是通过“双黄线”实行，即除去双黄线以内，任何地方都可以停车，杨保军则提出，这实际上是两种城市规划思路的体现。其一是我国目前的“目标和行动”的思路。认为城市发展规律可以被认识、掌握并用于引导其他城市发展，因此应该根据研究，分析城市发展规律，然后确定城市发展目标并付诸实践；另一种是“控制性”的规划思路，认为城市千差万别，并无规律，所以只要在城市发展中防范最坏的情况发生。 
　　杨保军认为，西方国家之所以适合第二种方式，是因为他们的城市已经进入稳定期，没有大规模的物质空间变化，而目前，北京一年的建设量甚至高于欧洲15个国家的总和，这种情况下，还要坚持指导和控制结合的方向，政府不能缺位，但重要的是，城市规划要配合政府职能转变，政府应与市场分离，避免制度刚性过强。