谁才是城市主人？南京“城墙渡”引发激烈争论

　　南京“城墙渡”之争，其实是民意和公权之争，究其根源，乃是“谁是城市主人”之争

　　◇ 南京明城墙要架设电梯？引发南京全社会争议

　　民意汹涌 

　　4月3日晚，叶斌刚一上网，排山倒海的“城墙渡”报道和评论就把他吓了一跳。 

　　“这是我们期望的结果，但事先没想到会引起这么大的争论。”叶斌，南京市规划局副局长，名片上的另一个头衔是“城市注册规划师”。 

　　作为一名规划部门的主管，叶斌深知摊在自己面前的地图背后是怎样一座城市：这是一座有6000多年文明史和2400多年建城史的古都；这是十个朝代和政权的都城所在地；这是曾被称作“龙蟠虎踞”的帝王之都。 

　　“南京的任何一项规划都会引起市民的热烈讨论。而玄武湖又是南京极为敏感的一个区域，我们非常慎重。”叶斌说。 

　　从2001年起，南京市规划局索性将城市规划通过媒体发布，或者放在城市规划展览馆公示，让市民自由参与讨论。在担任规划局副局长之前，叶斌就在城市规划展览馆任职。 

　　今年3月15日，《玄武湖风景区控制性详细规划》在南京市规划展览馆向市民公示，“城墙渡”就是其中的一个部分。 

　　“公示的意义在于让民意参与行政决策的过程。”东南大学法律系教师顾大松说，“一旦控制性详细规划审批通过就具有法律效力，这个时候再向社会公布，已经是无法修改了。” 

　　顾大松主要从事行政法研究，他一直关注着南京市的城市规划。 

　　2001年，中山园林管理局申请建造“观景台”，获得南京市规划局批准后，耗资近千万元，在紫金山最高峰头陀岭兴建了一座全钢筋水泥结构的建筑，但“观景台”却遭到市民的一致反对。2002年1月，“观景台”被人工爆破，而爆破拆除和恢复山体原状的花费也达数百万元。 

　　顾大松当时就南京市规划局同意建造“观景台”一事，曾以律师身份向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求市规划局撤销规划许可。 

　　《中国青年报》当年对“观景台”一事曾载文评论说：“行政审批权也成为一种建立在政府管理权、控制权基础之上的‘权力垄断’……由于缺少相应的制度规范和监督机制而变得透明度不高，给擅越权限、违法审批留下了真空。“ 

　　“规划权没有法制的强制约束，其权力的边界就没有边界。”顾大松说，“司法权对行政权的监督只能在事后实现，可事后监督又会造成巨大的浪费———‘观景台’就是一例。” 

　　“如果南京市规划局在审批建设‘观景台’时能够进行广泛调查，听取民众意见，‘观景台’还能一路盖到5层吗？”有媒体发问。 

　　南京市规划局表示，在3月15日的见面会后，有关部门将把市民对玄武湖规划的可行性意见或建议，“加载”到规划的修改中，然后报市政府审批，并报送建设部和省政府有关部门。 

　　“现在能将规划公示，听取民意，在行政程序上规范化、法制化，这无疑是社会的进步。”顾大松说。      

　　600年城墙架电梯？ 

　　但南京市规划局没有想到，这一次“城墙渡”引发的争议量级不是“钱塘江潮”，而是“印度洋海啸”。 
    
　　一周之内，南京所有的电视、报纸、网络都充斥着关于“城墙渡”的报道，市民、专家、学者争相在媒体上表达自己的意见。而这其中，反对意见占到了大多数。 

　　根据负责玄武湖规划的美国易道公司设计，所谓“城墙渡”，就是在玄武湖的西侧和南侧，每隔500－800米左右，共选取4－5个点，通过电梯或步行梯把游客抬到与城墙平行的高度。经过步行天桥走到城墙上，再通过电梯或步行梯到达另一侧。 

　　按照规划师的设想，“城墙渡”可采用轻巧的钢或不反光的玻璃结构，非常通透，白天看不太明显；晚上则像挂起的灯笼，富有诗意。 

　　公示没几天，规划局副局长叶斌就收到了南京市民的一封来信。市民在信中将他称作“破坏明城墙的罪魁祸首”。 

　　“我们哪里会去破坏明城墙呢？”叶斌苦笑说，“南京现有22公里的明城墙，是世界上现存最长的都城墙。但现在城墙已经成为割裂玄武湖和市区的一道‘箍’。” 

　　玄武湖规划的主管单位———南京市园林局的总工程师李蕾在接受采访时说：“西湖之美就在于她的开放性。而由于明城墙的阻隔，玄武湖不能向城市打开，人们进入非常不方便，这就限制了她对城市景观和市民生活所起的作用。” 

　　但江苏省社科院历史研究所的季士家研究员认为，明城墙不但未破坏玄武湖景区的总体布局，反而是其中的亮点，拥有完好明城墙的玄武湖是西湖无法比拟的。而且建“城墙渡”肯定要在城墙两侧打桩施工，轻则使城墙地基松动，可能引发塌陷，重则会使城墙直接倒塌，“这已严重违反文物保护法，通不过任何一级文物部门的审批。” 

　　“‘城墙渡’都建在城墙两侧15米的保护范围以外。”南京市规划局规划处处长徐明尧解释说，15米以外连造房子都可以，何况“城墙渡”充其量不过是一座天桥呢？ 

　　究竟为什么要建“城墙渡”？叶斌说，根本上的目的是为了实现“城墙内外的互动”。 

　　“根据人体工程学的计算，一般人能够接受的步行距离是500－800米。如果游客要在城墙下一直走上几公里，不仅身体疲倦，对单调的景色也会厌倦。”叶斌说。 

　　但叶斌副局长的这种理论并不为南京市民所认可。一位市民在给叶斌的信中说，“叶局长，你是不是已经七老八十了，连这么几公里路都走不动了？” 

　　对于这种嘲讽叶斌只能一笑而过：“这只能怪我们给市民介绍得还不够。景园建筑学在美国是只有硕士才能够开的课程，普通市民没有这方面的专业知识，的确难以理解。” 

　　“在城墙漫步是个很愉快的体验。”61岁的盖星石被称为“业余规划师”，多次参与政府组织的专家论证会。“中国园林讲究曲径通幽，现代旅游讲究在过程中体验，城墙也是一个道理。如果几百米一个城墙渡，险阻变了通途，那么原有的幽静、隐蔽的环境就会消失。” 

　　3月22日，江苏电视台“南京零距离”节目通过声讯电话调查“是否赞同在明城墙上装电梯”，结果显示，4425人赞同，9115人反对。主持人孟非说：“如果怕旅客走不动路就在明城墙上装电梯，那么故宫走不动岂不要开电瓶车？长城走不动就要装缆车？” 

　　面对汹涌的批评声，南京市规划局显得异常平静。 

　　叶斌说，去年举办的“城市规划法律中的公民参与”研讨会上，一位德国专家提出一个观点，在一个公共方案的民意征集中，少数反对的声音总会大过多数赞成的声音。 

　　《玄武湖风景区控制性详细规划》2月份已经通过了一次专家论证，对市民公示之后，还将召开一次专家论证会，对市民的意见进行梳理甄别。 

　　叶斌说：“如果矛盾还是非常尖锐，我们可能组织一次听证会；如果反对意见少一点，就请设计单位修改方案上报市政府。如果大部分人认为是不对的，那么或者我们就不做了，或者像密特朗当初建造卢浮宫前的金字塔那样，顶住舆论压力。”

　　城市究竟是谁的城市 

　　“前面这些话我最近不知说了多少遍了。我觉得说得累了。”叶斌向记者抱怨说，规划公示后，他一直要疲于应付各方面的质疑。 

　　“南京的城市性格就是这样。还没开始做呢，大家就先争论一通，结果什么事也没做成，最后又反过来说，全是这个烂南京，什么事也没做。”叶斌3月底在接受《瞭望东方周刊》采访时说了这么一番话。 

　　在对叶斌的采访中本报记者提起了这段话，叶斌现在觉得在接受采访中说这样的话“的确有点不适合”。 
    “这的确是南京这座城市的性格。”东南大学顾大松兴奋地说，“这恰恰说明南京的市民具有强烈的主体意识。” 

　　“我们公示规划的原意就是让公众去讨论。”叶斌说，公众参与有很多优点，能够让规划编制单位听到很多自己不了解的东西，“而且规划不仅仅是技术上的事，更多的是社会各方利益主体意见的表达，他们的权益受到尊重。” 

　　“可是现在的争议演化成规划局想要把玄武湖搞成什么样。”叶斌认为这是外界最大的误解。他打了一个比方，如果说南京是一幢房子，南京市规划局就是业主，制定方案的美国易道公司是设计公司。 

　　但很多市民却不同意这种说法。东南大学的顾大松老师说：“这个城市是大家的城市，不是几个人的城市，也不是美国一家设计公司的城市。城市规划最终是要让这个城市里的居民满意。” 

　　顾大松认为，如果拿房子来比方的话，市民才是房子的主人，南京市规划局绝对不应该是业主，他们只是帮助业主管理房子。 

　　“规划局之所以在公示规划、收集民意之后把自己搞得那么累，就是因为自身定位错误。”顾大松认为，规划局应该把自己定位在中间位置，在提出总体设计理念之后，由具体设计者提供设计方案，再将这些方案拿出来让民众表达意见，选择自己满意的，“政府部门的着力点应该放在如何设计一种好的民意采集机制，保证民意能够被还原。” 

　　“说到底南京是市民们的南京，而不是规划局的南京。”顾大松说。