规划破题：一张蓝图覆盖12390平方公里

　　蜀道不再难，通道变高速。随着成彭、成温邛高速公路的剪彩，“县县通高速、村村通水泥路”在成都由梦想变成现实。

　　县县通高速路、村村通水泥路、半小时经济圈、１小时经济圈……这些词语都与另一个词———“城乡一体化”密不可分：路修得更好了，车跑得更快了，城乡间距离也拉近了。

　　推进城乡一体化要求城乡基础设施建设必须一体化，城乡基础设施建设实现一体化又反过来直接推进了城乡一体化进程，而上述关系的成立有着一个前提，即必须以科学规划为龙头和基础。高速路拉近了城乡的距离，科学合理的规划则让高速路扮演了一个“先行军”的角色。

　　美国著名城市学家刘易斯·芒福德说：“城与乡，不能截然分开，城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起。”

　　百年大计，谋划在先。筑路修房首先需要详细的施工图，推进城乡一体化同样需要绘就一张“施工蓝图”。

　　从“半个”到“一个”：

　　由“橡皮图章”到“城市宪法”的升华

　　作为一座拥有６０％以上农村人口的西部特大中心城市，要想在短短１５年间实现“三最”目标，既需要勇气，更需要底气。成都市的底气来自于全面推进城乡一体化的战略决策。为了打破长期以来存在的“二元”格局，让城乡百姓都能享受到城市的文明和实惠，成都市将广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划的范畴，一张蓝图绘到底。

　　城乡一体化的终极目的是使城乡成为一个有机整体，相互之间资源共享、优势互补。但在过去长达数十年的历史中，成都各区（市）县特别是郊区县的城镇总体规划一直存在着各自为政的现象，缺乏一个统一、科学的规划蓝图。成都市规划局总规划师张樵分析说，就目前的状况而言，城乡规划的割裂已造成种种弊端。比如，一些郊县普遍存在城镇密度大，功能分区模糊，大大削弱了城镇的吸引力和辐射作用。其次，郊区县的城镇规模普遍偏小，发展速度慢，经过近２０年的发展，城镇人口规模在０．５万人以下的不在少数。公共服务设施方面，存在着市政基础设施欠缺，质量不高等情况。

　　两年前，全省的现场会挪到了金牛迎宾大道旁的那幢超越红线的大楼前。在全省各市州官员眼前，随着一声巨响，一幢大楼灰飞烟灭。这一声尴尬的巨响，成为成都规划心中永远的痛。

　　推进城乡一体化首先是避免随意性，这就要求重点乡镇的规划建设必须先行。“必须有一套着眼长远，适度超前，敢于突破历史框架，大胆创新规划理念的统一规划，这样才能多留发展空间，少留历史遗憾。”

　　“在规划制订中，要把广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划的范畴。要强化规划的执行和管理，城市规划就是城市的‘宪法’，必须一张蓝图绘到底。”２００４年４月，成都市第一期领导干部“树立和落实科学发展观”专题研讨班上，省委常委、市委书记李春城面对一张张熟悉的面孔，就规划的龙头和基础作用作了全面的深刻的阐述，他提出“要加强各类规划之间的衔接，城市规划、土地利用规划、产业发展规划及国民经济社会发展规划都要相互对接。”

　　从区域规划到城乡规划，市规划局总规划师张樵感触颇深，他笑言过去的规划局只能算“半个”：“以前的规划只是针对城区，至于农村，哪里谈得上规划。”而“半个”规划导致的直接后果就是城乡二元分割，农村发展无章可循，更谈不上农村基础设施建设。“可是在发达国家、发达地区，甚至连每幢农房都是按规划要求修建的，城乡一体规划是社会经济发展的必然要求。”

　　不破不立。２００４年１０月底召开的全市城乡规划工作会强调，严格的规划管理是有序推进城乡一体化的制度保障，而科学的城乡规划只有得到有力地执行，才能将城乡同发展、共繁荣的美好蓝图最终转变为现实。

　　在市委的科学决策下，旧的、落后的观念被一一打破，城市一元规划、简单区域规划、摊大饼式的城市发展模式逐渐成为历史，哪儿发展制造业、哪儿发展旅游业、哪儿发展三产要做到层次分明；上下游、上下风、生态敏感区、城市发展区等因素都将被统一安排；统筹城乡基础公共设施建设，城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖，努力形成城乡一体化的交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理和生态建设。成都的规划管理工作不再仅限于５９８平方公里的中心城区，也不仅限于３６８１平方公里的城市规划区，而是扩大到全市１２３９０平方公里范围。

　　从“经”至“纬”：

　　由分区规划到“16”延伸规划的一体

　　成都未来的城镇空间格局，将形成“一心多极多轴”的局面。“一心”指主城区；“多极”指规划区外的４市和４县；“多轴”指由主城区沿各放射道路形成的发展轴，其中重点发展南北轴和东轴。“一心多极多轴”为众星捧月之势，形成由１个特大城市，４个中等城市（都江堰、崇州、邛崃和彭州），４个小城市（新津、大邑、蒲江和金堂），３０个重点小城镇，２００个一般乡镇所构成的城乡一体、协调发展的城镇体系。

　　“今后的成都，将依托中心城，形成扇叶状。”成都市规划局有关人士介绍。一方面着力打造六个城市片区中心，拉开城市结构，重点发展南、东、北三个新城。在公共设施规划上，行政办公职能将从核心区迁至城市新区，以疏解城市功能，带动新区发展。另一方面，公共设施、基础设施将向乡村延伸至一般乡镇，重点延伸至重点镇。

　　在对外发展方面，成都将进一步整合区域，依托成渝经济区，形成成渝城镇密集区；强化成德绵城市带建设，推动成都平原经济区发展，加快成都平原经济区一体化进程，形成西部地区重要的增长极。

　　根据修编后的城市总体规划，全市被划分为三个圈层：五城区及高新区为中心城，新都、青白江、龙泉驿、双流、温江、郫县等六个城市组团为近郊区，并与中心城共同构成成都的主城区，远郊区则包括都江堰、邛崃、彭州、崇州、金堂、大邑、蒲江、新津４市４县。各圈层根据各自的区位实际分别制定规划，目前中心城区的控制性详规已全部完成，近郊分区规划、远郊总体规划及近远郊３０％的控制性详规也已绘就。

　　如果说三个圈层的规划理念是横向线索，是城乡规划的“纬”，那么我市创造性提出的“１＋６”模式则是纵向线索，是城乡规划的“经”。所谓“１＋６”模式是指打破城乡二元结构，建立新型城乡管理体制；推进城乡规划建设管理一体化、城乡布局一体化、城乡就业和社会保障制度一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡社会事业发展一体化和城乡政策措施一体化。即是将公共设施、社会事业等许多以前城里人才能享受的“专利”延伸到了农村，从而使农村居民与城市居民只是称谓上的差别。如此“经”“纬”交织的科学规划犹如一张网络覆盖了全市１９个区（市）县及高新区。纲举目张，有了明确的发展方向，各个区（市）县的城乡一体化规划也就做得有声有色。

　　重点镇策略的好处在于可以在资源有限的条件下实现资源集聚效应，形成县域内的重点增长极，起到辐射带动作用，并打破原有乡镇的行政界限，进行重新布局。近郊区可以借助成都的辐射制定自身的规划，远郊区通过中心镇的作用，形成各自的特色和模式。

　　城乡一体化不仅要通过产业留人，更重要的是改变落后的农耕文明。农户散居有弊端，比如土地、道路建设、基础设施等等，成都市在推进城乡一体化过程中，新建农民新居是促使农民变市民的有效办法之一。武侯区计划将在２００７年前新建１９个农民新居，全区近６万农民将搬进新居集中居住，过上城里人生活。这些新区有着统一建设的水电气系统、道路设施、医院、学校和市场，甚至有着现代化的垃圾处理站。

　　政府通过科学规划造“巢”，并围绕这个“巢”提供优质的公共产品和设施，以此作为引导农村人口聚居的推力。这样，有规划作推力，有产业作引力，就有了农民的安居乐业。

　　织就规划经纬网，绘出城乡一体图。

　　从“干什么”到“怎么干”：

　　由矛盾困惑到科学合理的飞跃

　　在各区（市）县制定重点镇规划时，人们发现，在“大城市———小城市———重点中心镇”这个既定体系中，重点镇能不能吸引到产业支撑、失地农民能不能安居乐业、周边居民能不能享受重点镇的辐射……均取决于重点镇的规划是否科学。

　　２００４年１１月底，３０个重点小城镇规划修编按时完成后不到一个月，一个由规划、国土、建委、计委和特邀专家组成的审查组就完成对全部规划的审查工作。这次审查结束后，有个别重点镇的规划未被专家组审查通过，被数度“打回去，重新规划”。据介绍，在审查中，人们首先是把规划修编量化分解为经济发展目标、社会事业目标、市政基础设施建设目标和人居环境目标，以此为指导进行资源配置；二是做好与新一轮土地利用总体规划的衔接；三是围绕“一镇一业”，突出该重点镇的支柱产业规划，引导塑造产业特色；四是以城镇聚居为重点，提出了现状聚居度和规划聚居度两个对比指标。

　　在这些规划中，设计者和审查者都着力推进城乡一体的公共事业，即通过优化整合城乡文化、卫生、教育、交通、水利、生态等各种资源，使城乡居民享受同等城市文明。

　　金牛区是我市推进城乡一体化工作启动较早的一个中心城区。经过一年多的推进工作，金牛区的基本城市化率已达到８３％。一园、两区、三带，这可以说是金牛区城乡规划的“灵魂”。

　　“金温江”是老成都人形容温江土壤肥沃、人民富庶的说法。位处第二圈层的近郊温江区一方面接受中心城区辐射明显，城市化程度较之远郊县要高；另一方面，温江农户长期以来就有种植经营花木的习惯，温江区更争取到全国花博会的举办权，这为温江区加快推进城乡一体化工作提供了良好机遇。

　　放大“花博会”效应，强化产业支撑，推进城乡协调发展。按照这一思路，温江区聘请英、美及国内专业设计公司对“花博会”展览中心、花卉景观区、花木交易区等进行高起点的规划设计，为下一步谋发展夯实了产业发展基础。

　　城乡规划的编制工作其实也并非一直一帆风顺，张樵总规划师就道出了曾经遇到的一个“困惑”，即小城镇产业支撑与工业向园区集中间的“矛盾”———按照我市产业布局规划，一个区（市）县只能建设１—２个工业集中发展区，该区（市）县的工业企业都要向园区集中；然而小城镇的发展又离不开产业支撑这个“发动机”，难题就此凸显。

　　就在这时，大邑县韩场镇的“小蘑菇、大产业”模式给了规划师们以重要启示。韩场镇是大邑县粮食主产区，该镇从１９９８年以来开始种植蘑菇，至２００４年已达４５００亩，食用菌从业农户４０００多户，占全镇总农户的８０％以上。随着韩场鲜菇畅销全国各地，“川西蘑菇之乡”韩场镇也相继吸引来兰田公司等一批农业产业化龙头企业，有力地推动了全镇及全县食用菌产业发展，为推进城乡一体化工作奠定了坚实基础。
　　同样地处远郊，同样面对产业布局与发展动力的矛盾，大邑县韩场镇的成功经验值得借鉴并推广。通过研究总结，成都市找到了解决区（市）县尤其是远郊区（市）县小城镇发展的方法：以农业产业化的龙头企业取代工业企业在推进工作中的“发动机”地位。这些农业产业化龙头企业要么其所需原材料产自当地，要么其销售市场就在当地。各地农业规模产业的形成引来龙头企业，龙头企业又促进了农业产业化发展，带动农民增收。科学的规划让难题迎刃而解。

　　区位上并不占优的大邑县能走在远郊区县城乡一体化的前列，带给我们的其实并不仅在“韩场模式”。翻开大邑县的推进工作记录本，你能清晰地看到一本“大邑城乡规划经”———聘请省市规划设计部门修编城镇发展和土地利用总体规划；编制“五区一线”（工业集中发展区、文化旅游开发区、省畜牧高科技园区、现代农业示范园区、新城区和旅游公路沿线）总体规划和控制性详规，编制推进城乡一体化“三步走”规划；聘请王志纲工作室编制大邑旅游发展战略策划；完成晋原等区域中心镇规划和产业发展规划，带动其他乡镇协调发展……

　　２００４年１１月３日上午，金堂县芦茅村又迎来了一个他们熟悉的身影，李春城在芦茅村发展规划展板前长久驻足。在细细询问该村今后的发展思路后，他语重心长地说：“从全市总体规划到分区规划，从县城规划到重点镇规划，乃至将规划细化到村一级，蓝图一经确定，推进城乡一体化也就有了明确的发展方向和政策环境，说了算，定了干，干就要干好！”

　　成都市已经走过了“干什么”的矛盾和“怎么干”的困惑，已经大步进入“如何干好”的层面。

　　成都市已经有了一张蓝图———覆盖１２３９０平方公里的规划蓝图，成都人必将在这张城乡一体的蓝图上绘出最新最美的图画。