北京市政府答复政协委员有关行政中心迁移提案

“两轴——两带——多中心”规划简图

　　今天，全国政协公布了北京市政府对全国政协委员黄鸿翔的一个提案的答复。该提案对北京迁移行政中心、商贸中心的设想进行了总体阐述。北京市政府的答复是“由王岐山市长亲自牵头，负责该课题的进一步研究”。 

　　据了解，北京市由于行政中心、商贸中心等主要集中在位于城中心的旧城，造成人口密度大、交通拥堵和旧城历史文化风貌保护困难等问题。为此，近年许多修改北京市城市总体规划的建议被一一提出，如将行政中心、商贸中心外移，形成多中心的城市格局等。有的还提出了在大兴魏善庄一带建设新城，或是在通县东北、顺义西部建设两个新城的具体方案。 

　　黄鸿翔是中国农业科学院研究员，一直十分关注北京的城市建设。他认为，“不管这些方案的可行性如何，调整北京旧城的功能看来势在必行”他说。为此，他提交了《关于调整北京市城区及近郊区行政区划的建议》提案。在黄鸿翔的心目中，北京的旧城应以居住和旅游为主，应保持“古朴、清幽”的风貌，而不能“建成灯红酒绿的闹市”。 

　　他认为，在旧城以外建设多个新的中心，分散旧城原来承担的大部分功能，将人口和交通流量向外转移，这是今后北京在城市规划建设上应采取的主要措施。但是，如果不进行相应的行政区划调整，旧城功能的调整、旧城风貌的保护是难以实现的。 

　　北京市现在的行政区划是在20世纪50年代形成的，其后虽有调整，但基本格局没有变化，即东城、西城、崇文、宣武4区位于旧城城内，朝阳、海淀、丰台3区环绕旧城四周，其他区则在外围分布。“这样的格局发展到今天已经严重妨碍了区域经济的发展和历史文化名城的保护”，黄鸿翔说。 

　　据分析，由于东城、西城、崇文、宣武4区的范围基本局限于旧城之中，农业没有，工厂不能建，为了本区的财政收入，商贸业几乎是惟一的选择，于是各区都大拆旧楼，大建大商场和写字楼。北京市东城区和崇文区都在建大型商业区，西城区除商业区外还有金融区，宣武区则在建传媒大道。 

　　尽管这几个区也都在外迁常驻人口，但是居民们迁到城市外围的新居住区后，还要回到旧城工作。户籍人口减少了，工作人口并没有减少，反而增加了交通压力。原居民迁出后新建的商贸区，又吸引更多的人来到旧城工作、生活与消费，使得旧城的环境与交通更加不堪重负。“这样就出现了一个怪现象：负有保护古城任务的各区政府一方面在努力保护古城，另一方面也在大力破坏古城。” 

　　黄鸿翔认为，这种矛盾现象的产生，原因就在于行政区划的不合理，为此，他建议：可将现有行政区划进行调整，如将东城区北部与朝阳区北部合成一个区(可称安定区)，东城区南部和朝阳区中部组合成一个区(朝阳区)，崇文区和朝阳区南部、丰台区东部组合成一个区(崇文区)，宣武区和丰台区中部组合成一个区(宣武区)(丰台区可考虑撤销，其西部划归门头沟区或连同门头沟区一起并入石景山区)，西城区南部和海淀区南部组合成一个区(可称阜城区或复兴区)，西城区北部和海淀区中、北部组合成一个区(海淀区)。这样每个区的范围都可从旧城之内一直延伸到五环路以外，每个区都可以比较合理地进行产业布局，将旧城范围内规划成为居住区和旅游区；在各区都拥有部分近郊区的条件下，各区也可以更方便地组织旧城居民的外迁，能够真正降低旧城区的人口密度；由于可在二环路与三环路之间、或三环路与四环路之间布置商贸区，还可以在四环路以外的区域发展部分制造业、仓储业、都市农业等产业，这样各区的经济发展和财政收入都得到保证。 

　　北京市人民政府以［2004］京政联字第062号文答复黄鸿翔的提案。答复称：北京历史文化名城保护规划问题已引起北京市政府的高度重视。在2003年开展的“北京城空间发展战略研究”系列工作，从宏观战略发展层面上提出新时期北京城市空间发展重点和策略，为城市总体规划修订做好前期准备，也为旧城一系列问题的解决提供规划指导方针。 

　　就如何调整北京行政区划以适应形势发展需要，北京市政府表示，据历史状况分析，北京市城、近郊区行政区划是解放初期形成的，呈现圈层型布局，东城、西城、崇文、宣武4个城区为核心区，外围是紧密环绕的朝阳、海淀、丰台、石景山4个近郊区，再向外围是通州、顺义、昌平、大兴4个准近郊区，3个圈层围绕城区依次分布，使得各项管理职能聚焦于市区中心区，产生强大的向心力，加剧了城市各项功能在城市中心区的过度集中，极不利于市区中心区城市管理压力的疏解。 

　　北京市政府认为，从目前看，4个城区作为历史上的皇城所在地，是全市惟一的行政中心，由于行政区划划分过细，面积普遍偏小，已失去发展空间，缺乏自我发展和自我更新的能力，往往伴随着大量重复建设和以牺牲旧城历史文化为代价。 

　　针对以上问题，北京市委市政府曾组织有关部门进行多次调查，研究调整方案。2004年3月，结合黄鸿翔委员的提案，“行政区划规划”也被市总体规划修编工作办公室列为城市总体规划的23个专题研究课题之一。由王岐山市长亲自牵头，负责该课题的进一步研究。北京市政府表示，目前正在责成有关部门进行深入调研，要求有关部门针对行政区划有关问题，提出切实可行的调整思路和方案。 

　　链接：大都市是否转移行政中心已成世界难题 

　　东京在高速成长条件下拒绝及时改变城市增长模式，丧失了发展机遇，单中心的城市结构，导致地价急剧上升。日本甚至出现产业“空洞化”现象，制造业大量外移，国内资产中以房地产为主的经济泡沫不断增加。而韩国也陷入新行政首都选址之争。 

　　荷兰在20世纪60年代掀起新城建设运动，先后规划了15座新城，新城建设十分成功，但荷兰几个最大的城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹等开始衰落，共外迁了大约50多万居民，丧失10万个就业机会，大片的旧城和老工业区被废弃。 

　　国内迁移行政中心不乏成功者，深圳，通过行政中心的不断迁移，形成带状发展，全市地价水平落差不大。青岛也是将市政府从老城搬出去，避免了大规模拆迁，使地价水平得到有效控制。