专家论坛：城市急需一件综合“防灾服”

　　主持人：本报记者刘莉 　　嘉宾：金磊（中国灾害防御协会副秘书长） 　　对于各种不同类型的灾害，城市大都有一些水平不一的防灾系统。当灾害来临时，它们确实发挥了一些作用，但还是没有达到让人满意的效果，带着这个问题，记者近日采访了中国灾害防御协会副秘书长北京市人民政府专家顾问团专家金磊研究员。 　　防灾的理念缺乏综合性 　　主持人：月初的浓雾又一次考验了北京的防灾体系。北京市启动了应急预案，交警全力以赴采取各种应急措施疏导交通。您如何看待这次防灾？ 　　金磊：应急预案确实起了作用。可是每天早上不到7点，三环、四环的路灯就全部熄灭了，浓雾伴着夜色令人恐怖。由于在雾中几乎看不到交警，仅仅几十米的能见度，全靠驾车人自己的大灯及雾灯“开路”，同时彼此照应着才慢慢冲出浓雾区。 　　人们不禁要问———面对雾灾的危险，市政系统及路灯系统为什么不能有效配合？已研究多年的应急预案，为什么没有包括供电的路灯系统？这令人想起，2001年“12·7”雪灾时，数万居民在艰难中赶到地铁站，但地铁职工竟按规定时间下班了。 　　主持人：这是否意味着我们的城市应急系统设计的还不够综合？ 　　金磊：对。由雪、雾、雨、雷暴等极端天气情况导致的问题，我们不可再“怨天”，而要看城市的应急体系是否准备好了。我们需要的不是一般的应急体系，而是综合防灾的体系建设。 　　比如，为什么只想到冬季雪害，而又忘记了雾灾？这绝不仅仅是预测不准的问题。北京路灯管理部门的值班人员，面对此情此景，该怎样及时汇报，采取应急对策，如延长早上闭灯时间，提前晚上开灯时间等。此外，城市管理部门也应在雾灾预案中作出明确要求，其中必须包括城市设施在应急状态下的投入。事实上，路灯开启一事，不仅仅在雾天，在夏季暴雨到来的黑暗之前也应重视。 　　对待城市突发事故或灾难绝不可“头痛医头、脚痛医脚”，而要代之以综合减灾的系统观协调机制的启动。这不光是个技术问题，更是个理念问题。 　　规划思想落后一大步 　　主持人：在防灾减灾研究方面国外大城市的情况如何？ 　　金磊：50年来国内外城市综合减灾应急管理体制的发展过程，大致可归纳为三个阶段。 　　第一阶段(大多在20世纪60年代以前)是以单项灾种部门的应急管理为主的体制，在观念上是以救灾、应急救援为主导思想，并制定若干单项灾种法规。 　　第二阶段(从20世纪60年代到90年代)，从单项灾种应急管理体制转向多灾种的“综合防灾减灾管理体制”。 　　第三阶段(从20世纪90年代，联合国开展国际减灾十年活动以来，特别是“9·11”事件之后)，由于国际政治环境重大变化，重大自然灾害和国际恐怖活动猖獗等原因，把“综合防灾减灾管理体制”上升到“危机综合管理体制”形成“防灾减灾———危机管理———国家安全保障”三位一体的系统。其中，“危机管理”既承担原来自然灾害和人为灾害等危机事件的综合应急管理，又承担危及国家安全的重大自然灾害事件或重大恐怖活动的综合应急管理。 　　主持人：那我们处在哪个阶段？ 　　金磊：中国各大城市迄今还仅停留在发达国家的第一、二灾害管理的阶段。在规划设计体制、机制、法制及科技手段上都呈现诸多不足。无论在人为灾害，还是自然灾害防御上与发达国家相差甚远， 　　主持人：具体的问题有哪些？ 　　金磊：首先是科技手段落后。安全科技在中国尚未成为生产力，从而导致救、抢险技术落后，缺少防灾储备技术与资金，根子在于欠缺系统化的基础性研究。 　　其次，对城市综合减灾管理上，国家迄今无综合减灾管理机构，导致到2003年“非典”过后中国大城市尚无一个完备的综合减灾管理体系。早在1991年，日本就成立了东京都防灾中心，该中心起着全市防灾行动指挥部的作用，针对随时可能发生的地震等灾害，采取有效的应急行动。纽约市也早在1996年就成立了应急管理办公室。 　　另外，我们需要一个综合规划的防灾体系。现在的预案设计不到位。现在所有的单一灾害都有预案，但各自的预案往往互相矛盾。防洪避难的预案是让大家往高处走，把避难处设在高架桥上；但地震避难预案又让大家往低处走，忌讳把避难处设在高架桥上。应该提倡交叉研究，单一灾种预案在设计时应该听听其他灾种防灾专家的意见。 　　任何一个单一灾种的预案，都应站在全市安全的角度上，看看灾害是否有扩大的趋势，或一个灾害是否会延伸，形成其他灾害，应该将单一的防灾办法纳入整个防灾体系中。但目前全国还没有一个城市这么做。 　　综合规划要处理好四个关系 　　主持人：那么您理想中的城市防灾系统是什么样的？ 　　金磊：我们需要一个全方位的城市预警系统和应急指挥系统，以防范各类突发事件发生。它应该覆盖全市社会生产和市民生活各方面，涵盖了重大交通事故、消防安全、重大动物疫情、公共卫生突发事件、城市基础设施安全、反恐与重大刑事案件、安全生产、防震减灾、防汛抗旱等多个应急处置子系统。 　　这就需要我们研究包括减灾区划、综合救援等众多方面的问题。 　　主持人：看来这不是一个简单、单一的工程。 　　金磊：是,根据对北京城市综合灾情风险的认识及综合减灾建设的需要，从城市可持续发展的高度出发，要将防灾减灾尤其是应对城市公共安全与城市总体规划结合起来。要处理好“四个关系”，即城市经济发展与安全的关系，市民素质及文化能力和安全的关系，城市立法与安全的关系，利益分配大小与安全的关系。这是树立城市大安全观的根本，也是修订预案，快速行动的基础。 　　我们建议在2010年前分阶段开展的建设规划包括：1个体系即北京城市综合减灾应急体系建设；1个教育馆即北京综合安全减灾公民教育馆；1个法规即北京城市防灾减灾条例；3个工程即城市急救网、城市避难网、城市贮备网；2类队伍即应急救援专业队及社区应急志愿者队伍。 　　我们不能仅仅为了应急才考虑安全，必须最大限度地强化政府常态防灾减灾管理。这就包括城市可持续发展的安全评价和科学的规划研究工作。 　　■新闻缘起 　　上月末至本月初，北京和华北大部分地区笼罩在罕见的浓雾之中。进出北京的高速路上能见度只有十米，十一月三十日五条高速路关闭，延误五百架航班。十二月四日凌晨开始，围城三日的大雾才被强冷空气彻底驱散。 　　二○○一年的“12·7”雪灾，今年的“7·10”雨灾，自然灾害这几年似乎特别眷顾北京城，而每每它的到来都让整个城市上上下下如临大敌。 　　■链接 　　日本：危机管理重在预防 　　日本的危机管理体制通过安全保障会议、内阁会议、中央防灾会议制定决策，日本警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等省厅全力配合。灾害发生时，除了日本自卫队可以投入救援外，日本各都道府县警察总部都设有大范围紧急救援队，总人数约4000人。日本每年都要举行全国性的防灾演习，去年夏天，日本在很多地方都举行防非典演习；韩国地铁火灾发生以后，日本查找隐患，举行防火演习。 　　英国：防灾由地方政府负责 　　英国中央政府应对具体灾难的一个主要原则是，灾难发生后，一般应由所在地方政府主要负责处理，而不是依赖国家层面的机构。为此，他们建立起了“紧急规划长官”负责的紧急规划机构，平时负责地区危机预警、制定工作计划、举行应急训练。灾难发生后，负责人必须协调各方面的力量有效处理事务，并负责向相应的中央政府部门如卫生部、国防部寻求咨询或其他必要的支援。 　　美国：保险体制提高防洪效率 　　洪水是美国最严重的自然灾害，美国防洪减灾的做法是：把全国划分为13个流域，每个流域均建立了洪水预警系统，每天进行一次洪水预报，最长的洪水预报是3个月。短期预报由国家海洋与大气管理局向社会发布，中长期预报仅限于联邦政府内部公布。美国还建成较为完善的全国性洪水保险体制，由专职机构专项管理、私营保险公司参与并具有强制性特点的制度，不仅提高了防洪减灾的工作效率，同时也带来巨大效益。