省域城镇体系规划助力区域统筹

　　记者：在中国城市规划设计研究院50周年院庆学术研讨会上，您就城镇体系规划做了一个很重要的演讲，提出了省域城镇体系规划是中国城乡空间规划的新发展。能否和您就这个问题进行探讨？ 　　 　　李兵弟：省域城镇体系规划是国家近10年强制推行编制审批执行的规划，是国家城乡规划体系中的位于较为宏观的一个层次或系列，在国家宏观经济发展和城镇与区域统筹协调发展中起着其他规划无法替代的重要作用。 　　早在上世纪70年代末80年代初，规划学术界即已开始对城镇体系规划进行探讨。经过20多年的实践，积累了较为成熟的技术和方法。随着改革的不断深化，理论的探讨越来越深入；随着规划的广泛开展，技术越来越成熟，实施正在逐步走上正轨。 　　目前，我国新一轮省域城镇体系规划编制工作已经基本编制完成：在需要依法编制省域城镇体系规划的27个省、自治区中，从1999年国务院批复的第一个浙江省域城镇体系规划以来，已经国务院同意批复的有15个，已上报国务院待批的8个，省域城镇体系规划成果已经建设部专家组审查的有3个，规划大纲已经建设部专家组审查的1个，建设部专家组将于近期对其成果进行审查。各地积极做好深化工作，初步形成了以省域城镇体系规划为主导、以各类专项规划和城镇密集地区、城市群、都市圈发展规划为补充的省域城镇体系规划编制系列：如江苏的苏锡常、南京、徐州三大都市圈规划，广东的珠三角城镇群协调发展规划，山东的山东半岛城市群规划，浙江的环杭州湾规划等，都已应时而生。省域城镇体系规划的实践基本实现了从较为单一功能的城镇体系规划向综合功能的城镇体系规划的转变，完善了我国城乡规划体系，弥补了我国空间规划体系的缺陷，为政府调控不同地域空间的发展提供了直接依据，是世纪之交中国城乡空间规划的重大发展。 　　记者：根据科学发展观的要求，省域城镇体系规划如何在国家宏观经济发展和城镇与区域统筹协调发展中发挥重要作用？ 　　李兵弟：党和国家提出的科学发展观，对省域城镇体系规划的认识有了新的提升，如对其基本背景的认识更为深刻，区域性特征的认识更为清晰，政府职能的认识更加明确。城镇发展的区域性制约因素的不断加重，意味着加强区域发展的空间管制和空间协调十分急迫。规划是政府的重要职能，规划是政府制定的，规划同时是管政府的，如果说城乡的总体规划和详细规划更多的是管建设相对人的，那么省域城镇体系规划更多的是管各级政府，尤其是下位政府的。所以，政府要依法制定规划，更要依据规划实施管理。要通过国务院批复的省域城镇体系规划协调各行业规划、专业规划和指导下一层位的总体规划。 　　对省域城镇体系规划的政府职能，有三个关联性方面的共同认知，这三个方面彼此之间是绝对不能分割或缺少的。一是在快速城镇化过程中的各级政府（尤其是省级人民政府）对区域发展中的分区管制与区域协调作用，绝对不能削弱，而是必须加强。二是在利益主体多元化、城市区域竞争性不断加强、资源环境影响和相互制约不断扩大和加深进程中的上位政府对区域城镇发展的宏观调控作用，绝对不能剥夺，而是必须赋权。三是在部门利益扩大化和行政干预退出市场的改革进程中，在国家空间规划体系中发挥城乡规划的主导作用，绝对不能含糊，而是必须明确。 　　我认为，省级建设主管部门要在必须由上位政府主导的三个重点工作层面上下功夫。即：必须要由上位政府予以控制的，必须要由上位政府负责协调的，必须要由上位政府统一管理的。这三者是密切联系、不可分割的统一体，集中体现了公共资源国家主体的地位、发展协调上位政府主体的地位和城乡规划体系政府主导的地位，这也为全国城镇体系规划编制内容的取舍奠定了基本原则。 　　记者：法定规划起码要有三个基础条件：一是国家法律法规规定要做的；二是法律法规规定了审批主体和审批程序的；三是依法批准的规划是有法律效力且一定要执行的。省域城镇体系规划是不是法定规划？ 　　李兵弟：省域城镇体系规划是1990年《城市规划法》中明确规定的法定规划，在实践上逐步形成了对省域城镇体系规划工作新的规范。一是明确规范了省域城镇体系规划的各方责任主体：省域城镇体系规划的编制主体和实施主体是省人民政府，审批主体是国务院，具体工作由各省的城乡建设规划主管部门负责组织具体实施。二是明确规范了省域城镇体系规划的审批程序：要经同级人民政府或人大常委会批准后，报经国务院审批；国务院在审批过程中要征求国务院各部门的意见，征求邻近省份的意见，通过部际联席会议形成审批意见初稿，报国务院审批。三是明确规范了省域城镇体系规划的编制要求，其中，强制性内容主要围绕“三个必须”：必须控制开发的管制区域；必须由省级以上人民政府组织开发（或管理）的区域性重大基础设施项目；必须协调的涉及相邻城市或地区的重大基础设施布局。 　　记者：实施机制如何？ 　　李兵弟：各地积极探索了以区域空间开发管制为主的省域城镇体系规划的实施机制。空间开发管制范围提出了优先发展区域、引导发展区域、控制开发区域和综合整治区域为主要内容的地域空间区划方法；空间开发管制的标准包括空间组织、核心城市、区域绿地、区域发展战略、协调建设重点、分区发展要点和行动计划为主要内容的分区开发管制标准；空间开发管制措施包含了以城镇布局协调、交通布局协调、水资源协调、环境生态协调和土地资源协调为重点的管制协调要求。 　　针对城乡规划工作中省级规划行政主管部门管理缺位，规划事前、事中监督管理缺位和规划管理事后责任追究缺位等突出矛盾，目前建设部重点强化建立国务院批复的省域城镇体系规划的实施管理监督机制的试点工作，目的是要在城乡规划部门实现从过去注重规划审批环节，向对规划进行全过程监督管理的转变。