新城镇规划建设中的城市经营理念与策略

　　从世界各国城市化的空间扩张来看，当城市规模达到一定程度时，为了解决城市问题和矛盾，普遍选择新的增长点，并逐渐培育成为新区或城市副中心。目前国内很多大中城市随着城市化进程的加快、城市规模急剧扩大、经济增长和产业结构演进进入阶段性发展时期，都先后提出了城市的跨越式发展战略，以期通过选择有发展潜力的城镇或地区作为突破口，集中投资，使之具有快速增长能力和扩散能力，达到带动和促进区域经济的目的，并通过跳跃式的城市空间扩展，达到控制城市无限蔓延和改善城市空间环境的效果。这种新城镇开发并非单纯的拉开城市的骨架，而是通过营造基础设施和公共设施完善的新城镇，创造更多的就业机会和便利的生活环境，形成相对独立、功能完善的新区。 　　随着全球化时代的到来和城市间竞争的加剧，城市发展的战略思路正从传统的建设导向转为经营导向，以期通过将城市的各类资源优势转化为竞争优势，从而提高综合竞争力，使城市在经济全球化和信息网络化所编织的一个新的全球、区域发展城市网络中占据更有利的位置。新城镇开发作为城市发展制度创新、技术创新和经济增长相当重要的一部分，更应重视充分挖掘各种资源的最大价值，使新城镇具有极强的资源整合和转化能力，并在提高城市综合竞争力的过程中发挥积极作用。 　　一、新城镇规划发展中城市经营的理念、目标和模式 　　1.经营理念由资金导向转向功能导向，以提升城市综合竞争力为目标 　　初级阶段的城市经营是以资金为导向的城市经营理念，其主要是通过城市资源的市场化运作，以期尽可能多的获得城市建设资金。这种经营方式往往只重视城市建设资金的筹措，而忽视城市土地、空间和文化等资源的可持续利用，难以正确处理好城市短期建设扩张与长期规划发展的关系。相对于以资金为导向的城市经营理念，以功能为导向的城市经营则注重对城市资源进行以服务于城市功能提升为主要目的的资本资产运作和管理。这种以功能为导向的城市经营理念将贯穿于新城镇规划、建设、管理和营销的全过程。 　　当今全球经济一体化和新技术革命正在改变人们身边的一切，也正在改变着城市发展战略的观念。新的城市发展战略观念认为：评价城市的发展前景应主要关注城市动态的竞争能力——城市要素聚集能力和资源增值能力，及对其所在区域进行资源优化配置的能力，从根本上看是强调一个城市在未来环境中的发展潜力和应变能力——激励竞争和创新的制度环境。因此新城镇的发展定位和规划发展战略将更强调以城市经营为途径和过程，增强城镇整体综合竞争力。将新城镇发展的思路从资源导向转向功能导向，并根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对以公共资源为主体的各种可资经营的资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及城市的可持续发展。 　　2.对不同类型的资源采取相应的城市经营策略，促进城市空间、产业、人口和社会的发展 　　新城镇的高速发展和建设将为城市提供难得的大规模高效率高水平的调整城市发展模式的机遇。城市经营的理念在城市新城镇具体的空间、产业和人口社会发展策略中的应用将分为两个层面：第一层面是，对为新城镇内部服务的资源（如市政设施、某些土地运营等）和中心城区的原有资源，其经营的重点将是盘活存量、发挥经济效益，侧重于“资金导向”的城市经营；第二层面是，将为城市乃至更大范围提供外部服务的新城镇的资源（如经济与行政管理、高等教育、信息服务和旅游等）作为一种增量资源（即可以产生“触酶”作用而不断集聚各类发展要素，并转化为新的经济与社会资源），这些提升城市功能的战略性资源，将更多的采用“功能导向”的城市经营策略。新城镇规划发展策略中应识别和判断战略性的城市资源，并通过对不同类型的城市资源采用相应的的经营策略，促进城市产业结构的调整和产业空间的重组，带动城市人口和社会空间的重组，并通过城市空间增长及空间形态的演变，大规模的调整和优化城市形态与结构，实现城市空间增长方式的转型，促使城市形成合理的空间形态和美好的城市环境。 　　3.选择有效的经营模式，加强规划对市场的引导功能 　　政府与市场的有机结合是城市经营最为有效的模式。城市政府是城市主要的建设、管理与经营者，其对城市的运转和发展所进行的决策引导、规范协调和服务经营行为已形成一种多层次、分系统和从宏观到微观的纵横交织的管理网络。市场经济的发展，经济全球化的趋进，正推动着各国城市管理模式的转变。因我国城市化进程所依赖的背景的复杂性，决定了新城镇发展不能完全依赖于市场。在市场主体发育不完全，市场机制尚未完全建立起来的背景下，单纯依靠市场来推动城市化、发展和提升城市的产业、提高城市的竞争力显然是不够的。因此，在这一阶段，新城镇的经营与发展应非常重视政府的重要导向作用。但政府经营中应明晰政府介入与市场推动的合理边界，在保持市场配置资源的基础性、独立性和有效性的前提下，恰当地介入新城镇的建设、管理与发展过程。 　　城市规划作为城市运营和提升城市综合竞争力的直接手段，通过城市空间规划和规划调控，将使城市土地资源得到合理配置和长远规划，盘活存量资源，完善城市功能，提高城市品位，形成有个性、有特色的城市空间环境。同时新城镇的发展规划将向可能的“客户群”展现地区未来的发展前景和政府部门发展该地区的决心，为明确定位的基础设施项目投资、产业投资和企业集聚提供基础平台。将城市规划作为了一种“生产力”，发挥其在城市经营、城市竞争力提高中的重要作用，目前国内已有很多城市在开发新城区方面积累了宝贵的经验。其主要思路有三种：一、TOD模式：政府利用规划垄断权带来的信息优势，在规划的建设区域首先按非城市建设用地低价征用土地。然后通过基础设施，主要是交通基础设施的建设引导开发。政府基础设施建设的全部或主要资金来自于出售基础设施完善的“熟地”，利用“生熟”地价差，平衡建设资金。二、SOD模式：政府通过利用行政垄断权的优势和行政及其他城市功能的迁移，使新开发地区市政基础设施和社会服务设施同步完成，进一步加大“生熟”地价差，从而同时获得空间要素调整资金的思路。三、AOD模式：政府通过预先发布某些地区的规划信息，引导市场力量进行先期的相关投入，以尽快形成与规划目标相一致的外围环境，以便于政府在最为合适的时机，以较小的投入即可实现原先的规划建设意图。 　　二、新城镇空间开发的城市经营策略 　　1.新城镇空间环境的开发应满足市场需求，以促进城市基本经济部分的集聚与扩张 　　城市发展经济的理论认为，为本城市以外的需要服务的经济活动部分是城市得以存在和发展的经济基础，由于它的市场广阔，发展弹性很大，其收益又具有投资乘数效应，所以它是城市规模扩大、城市发展的主导力量。而为本城市服务的非基本经济部分与基本经济部分保持一定的比例关系，具有从属性，在一定时期它有量的限度，因此需要提高它的品质、开拓新的服务领域以作为这部分的激励重点。城市基本经济部分的聚集和扩张途径有三个方面：一是本市原有对外服务项目的壮大和发展；二是本市新办对外服务项目；三是外来投资建设新的对外服务项目。在新城镇开发从成长期到成熟期的过程中，外来投资建设新的对外服务项目因为其来源较为广泛，弹性很大，对城市跨越式发展的影响无疑是极为重要的。同时为促进新城镇形成相对独立、功能完善的新区，在新城镇开发营造过程中，城市运营商、旅客和居民的市场需求同样也非常重要，因此应对新城镇开发的“客户群”进行分类研究，深入系统的研究他们对城市经营的贡献方式、时间、周期、数量和增长速度，以及其对城市空间环境的具体需求。 　　对于新城镇的“客户群”来说，选择该市投资、经营、旅游和居住的最基本条件是因为该城市具有比较优越的空间环境能满足其需求。可能的“客户群”对城市空间环境的需求有硬空间环境和软空间环境之分，既有生产、就业需求，亦有生活居住等各类消费需求；既有物质供给需求，亦有文化供给和制度保障的需求；既有公共基础设施配套的需求，也有办公、居住和工业设施需求；有基础性需求，也有各产业特质的需求。在越来越成熟的市场环境下，以新城镇各类“客户群”需求为导向的新城镇规划设计与开发将更多的考虑到投资收益性和各类项目开发的可实施性，并更有可能在经济效益、社会效益和生态效益三方面获得统一。 　　2.明确经营主体，促进资本营运 　　在国内不断完善的市场经济体制下，社会基本资源——资本和土地越来越多的在私人控制之下，民间资本参与新城镇开发与建设的深度与广度正逐步加大。从前文对城市资源的界定来分析，新城镇可以开发的资源包括传统的有形资源如土地、环境空间、矿产、基础设施和优势产业资源，以及目前还未被充分开发利用的现代无形资源如人文、教育、人才等文化资源、政策和行政资源以及地区购买力等市场资源等。为使资源在整个城市范围内实现资源配置容量和效益的最大化、最优化，政府作为管理者和规则制定与调控者，正更多的将属于政府可以调控的资源交给企业和市场来经营。世界银行在它的1994年发展报告《为发展提供基础设施》中指出，公共物品具有以下三个特点，即对提供服务有明确的、连贯的目的性；拥有经营自主权，管理者和雇员就对经营效果承担责任；享有财务上的独立性。这样城市基础设施和其他设施中的许多产品和服务，已经发展成为准公共物品，而生产和经营这些产品和服务的部门，则可以分别由公有公营、公有私营、私有经营和社区及使用者提供等四种不同体制的实体来经营，城市建设也就发展成为可以引进竞争的产业部门了。因此可以说政府各级部门和投资公司将是新城镇经营的主体，而新城镇市民团体将是城市经营的辅助力量。充分发挥政府力、市场力和社会力所控制的资源来实施城市经营是成功地进行新城镇开发建设的关键。 　　在新城镇开发与经营过程中政府的基本职责是提供一个稳健的投资环境，以公平有效的政策方针降低投资回报的风险溢价和消费者的消费成本，提高基础设施的服务水平和服务质量。为充分利用市场力所控制的资源来促进新城镇的开发建设，政府需明确界定私人资本可以进入的范畴，对土地资源、基础设施和可以商品化的无形资源制定市场规则、准入规则、竞争规则、交易规则和有关的政策措施，建立一套与市场经济相适应的市场经营体制，并通过一定的制度建设与创新，使市场资本获得合理的利润。以政府为主体的新城镇基础设施和公共设施的开发建设，更多的将建立多元化的城市建设投融资体制，逐步从低效率的财政融资转向中高效率的信贷融资和证券融资为主，并利用政策的杠杆作用进行政策融资。 　　3.新城镇空间环境的营造策略 　　新城镇空间环境营造与经营的目的在于营造城市最佳的投资环境和宜人的居住环境，以最大限度的吸引新城镇可能的“客户群”。空间环境的营造过程其实质是新城镇土地的开发经营过程，离不开政府的规划引导和建设经营过程中的制度创新和各项管理措施的实施。 　　● 保护利用新城镇的自然环境和人文环境。新城镇的自然环境和人文环境是塑造城市独特个性的相当重要的一部分，自然景观、人工建筑景观和历史建筑景观的有机结合将使有形的形象表现新城镇无形的历史文化和市民对美的追求。 　　● 单项突进、相对集中的营造策略。单项突进就是选取新城镇开发的某些方面，集中力量精心营造，使其取得突破性的进展，从而拉动其他方面的发展，这是一种跨越式的发展策略。整体推进的营造策略是循序渐进地整体推进城市的空间环境建设，解决城市基础性投资环境方面存在的问题。新城镇空间环境营造宜采用单项突进、相对集中的营造策略，通过在新城镇中心集中进行基础设施和社会设施的开发，如适宜生产服务、商业服务和行政服务要素聚集的设施，培育新城镇核心区的主要功能，以辐射带动、引导新城镇的全面开发。 　　● 实行旧城开发的引导控制。正确处理新城镇建设与老区改造，新城镇建设与其余地区开发之间的关系。明确在一定时期内主要以开发新城镇为主，并通过制定相应的政策，引导人力、物力、财力特别是社会投资移向新城镇，防止投资分散，保证新城镇开发取得成效。 　　● 调整行政区划，使新城镇开发管理机构行政权和发展权相统一。调整行政区划，使行政管理与新城镇经济发展的要求相一致，并将使新城镇的开发管理机构拥有相对独立的行政管理权、资源调配权和财政权力。财权和事权的统一，将强有力的激发新城镇政府促进经济与社会发展的信心。 　　3、新城镇空间形象的塑造和营销 　　在日益加剧的全球性竞争中，一个城市的成败关键，在于在争夺企业、旅游者甚至居民的过程中能否取得竞争优势。而要吸引企业、旅游者和居民，显然需要了解和满足他们的需求，同时通过制定和实施有关营销策略推广介绍城市形象。20世纪90年代以来，城市战略性管理开始进入地方营销的新时代，这种趋势是全球性竞争日益加剧的战略性反映，也是对城市经营理念的补充和完善。因此在新城镇的开发建设过程中，新城镇开发管理机构应塑造满足“顾客”和社会整体利益需求的空间环境和城市形象，并通过相应的营销策略和手段推广全新的城市形象。 　　3.1、以良好的空间环境为载体，展现新城镇独特的品牌形象 　　城市品牌是城市的风格和个性，其凝聚和体现着城市的功能、整体价值取向和对外的辐射力、对内的吸引力。树立新城镇独特的品牌形象可以提高知名度，增加资本的含金量，提高资本的利用率。空间环境是城市形象的载体，由以实质性的建筑形式、地形、土地使用类别、基础设施和其所包含的社会和文化内涵组成，景观和环境的建设是形象建设的主要内容之一。新城镇的空间形象塑造是使森林、花园、草坪、山、水、家居、人文环境、特色历史文化、商业配套、街巷文化等多方面融为一体，分合得当，使新城镇具有成为有良好的生态功能和历史文化内涵的生存空间，并能够得到社会的广泛认同，创造森林与现代生活的景观，提升该地区与其他城市的差异，使市民有荣誉感、自豪感和心理归宿感，产生传统意义上的乡土情和“根“的情结。具体来说新城镇的空间形象景观文化符号有自然类的建筑景观、城市街区景观、空间景观、重要雕塑、指示系统和具有特殊意义的“色彩标志”等。 　　在城市空间的集聚与扩散过程中，土地资源将得到合理的配置，但也应关注城市空间形象的社会意义。完全的商业性开发行为使城镇封闭性、禁入和不适应活动的空间逐渐增多，真正具有社会交往意义的开放性的空间不断减少。空间的私人占有使城市的社会极化和空间分异程度不断加深，人们将很难找到传统城市空间那种充满人性的、动人的有机结合体。因此新城镇良好的空间环境应该能使居住和工作在其中的人能够满足其生活、心理、理念和价值实现等多个层次的需求，通过具有人性化的空间环境塑造引导居民的生活方式和文化观念，提升新城镇的品位和素质，以高质量的生活空间和生活环境展现新城镇独特的文化内涵和品牌形象。 　　3.2、整合城市形象资源，开展新城镇形象营销工作 　　展开新城镇形象营销工作之前应整合城市形象资源，明确整体形象定位。城市个性具有自然与人文的双重属性，既有自然景观基础，也有人工创造的源泉。城市形象资源包括多个方面，既有自然的地缘地理资源、城市形态和空间环境、园林绿色的生态环境，也有城市的历史文化资源、建筑设计特色、区域规模和地域特色，以及科技文化聚集和扩散的功能。而形象的塑造，说到底是塑造一种文化。完整的、有层次的形象定位包括有文化定位、产业结构定位、旅游功能定位、经济结构的差异化定位、市场结构定位、建筑文化定位、特色定位和主体功能定位等。因此在系统的形象定位前应进行全方位的调查研究工作。如通过对新城镇可能的“客户群”进行全面的调查研究，确定新城镇发展建设不同阶段的重点目标“客户群”；调查研究新城镇或城市所有的自然和文化资源 ，以整合和优化各类形象资源。 　　开展新城镇形象营销工作应进行制度投入，成立新城镇形象建设、管理与推广的组织机构，同时专门的机构不仅要对新城镇形象的设计、构建、策划、传播和推广进行日常管理，而且应根据新城镇建设的发展需要，开展其他相关的文化资本的运作工作。在新城镇形象的整体构建与推广中，应采用政府运作和市场运作相结合的方法，通过政府职能部门、知名品牌企业集团、专业的营销传播公司和社会团体的广泛参与，展开立体化、规模化、多形式的整合宣传工作。