中国林业大转轨亟待大设计

　　主持： 

　　本刊编辑部　中国林科院信息所 

　　特邀嘉宾：博士生导师　侯元兆　研究员 

　　所长、博士　李志勇　研究员 

　　博士生　张涛 

　　开场白 

　　在中国林业发展到千年转折的关头，绿荫需要修枝剪叶，需要更新。入世后的中国林业大转轨亟待一次大设计。而这项设计的创新性与重要性，远甚于对新中国成立之初林业制度的设计和历次林业体制的改革。这实际上是一次把以计划经济为基础和以财富积累为主导的传统林业，导向为可持续发展框架和市场经济轨道的历史性设计工程。我们在采访林业的有识之士时，听到了他们慷慨激昂的呼声。他们说：设计者们首先要研究形势、反思历史。而这种反思，应当有前无古人，后无来者的气概以及上下5千年的深阔视野；这种设计不应是局部的、改良的、枝节性的；而应是整体性、制度性、历史性和革命性的！中国林科院的侯元兆、李志勇、张涛三位学者就是这些呼声的代表之一。今天，我们就“中国林业大转轨”问题，请他们发表一下自己的看法，这些真知灼见也会像绿荫一样给人们带来清新和爽快。　 

　　■960万平方公里的中国国土不能永远依靠国外供应木材和纸 

　　■新的林业制度是在传统林业整体性、制度性、革命性、扬弃式的改造中加以创新 

　　■以大动作、大投资推动林业跨越式发展 　　 

　　林业转轨到市场经济，最剧烈、最痛苦的莫过于政府角色、定位、行为方式的转变 

　　突破禁区，大胆发展私有林。把“国有林”、“省有林”收归国有，成立统一的大企业集团——— 

　　林业发展剧变呼唤林业制度革新 

　　文／博士生导师　侯元兆 

　　中国林业发展已到了一个历史性转折关头，清醒地认识这个问题至关重要，它可以使我们站在历史的最高点把握当前时局，以便设计未来。 

　　目前中国林业发展的背景，在5千年华夏历史上至少有6个从来没有过的特点和转变： 

　　1、国家不再依靠采伐森林资源进行原始资本积累 

　　几千年来，中国人一直从森林得到土地、木材、资金和其它财富。新中国成立50余年，全国森林采伐业上交国家利税数千亿元，为国家经济建设积累了巨额资金。目前，国家已初步实现了工业化，近年来，第三产业发展迅速，大多产业都已走出短缺时代。2001年，中国的　G　DP总量预计达到96500亿元，经济总量跃居世界第7位。中国的外汇储备已突破2000亿美元，居世界第2位。中国的国际贸易已居世界第11位。吸引外资总量居世界第2位（450亿－500亿美元／年）。目前，全国的森林采伐业产值仅相当于全国　G　DP的0．28％。因此，国家完全没有必要再通过采伐森林积累财富。 

　　2、农业基本过关为森林资源的回复提供了空间 

　　在中国历史上，农业往往以牺牲生态环境来支撑对粮食和畜产品的需求，但目前农业形势已发生根本性变化：据国家内贸局测算，在111种农副产品中，供求基本平衡和供过于求的商品占97．3％，而且价格不断走低。虽然我国的农产品过剩不会是长期现象，但也正是为了规避这个问题，出现了从整体理顺大农业扭曲格局的历史机遇。这也是林业的历史机遇，它为森林的回复提供了空间。 

　　3、7万亿元居民存款是一个巨大林业发展资源 

　　改革开放以来，我国居民的收入增长了几十倍。这标志一个国家居民生活水平的恩格尔系数。中国已从1991年的53．8％下降到目前约46％（恩格尔系数，60％以上为贫困，50－60％为温饱，40－50％为小康）。无疑，中国已走出低收入国家行列，步入中下收入小康水平。目前，全国个人储蓄总额已达7万亿元以上（2000年以前是6万亿）。无疑，这一储蓄还会迅猛增长。虽然这些储蓄和小康水平主要在城镇地区，但总体上看，我国已存在巨额个人资金向林业流动的可能性。 

　　4、走环境经济时代可持续发展之路。 

　　这一基本国策改变着中国几千年来的发展模式和机制。可持续发展的主要内涵是环境经济及其相应的制度安排。它的保障体系是绿色经济政策，衡量标准是可持续发展指标体系。信息系统是绿色国民经济核算体系，伦理基础是代际公平和环境伦理观。这种环境经济制度要求对自然资源和环境资源通过有偿利用或经济补偿等措施，进行可持续的有效配置，要求实施把环境的外部性内部化的绿色政策。近年来，我国国民的环境意识空前增强，环境需求空前强烈。对林业来讲，这一新的背景突出了林业在未来经济和社会中的地位，尤其突出了林业制度变革的重要性、必然性和紧迫性。这一新的背景还意味着国家和社会给森林以大力保护和发展，以及国家和社会对森林生态效益给予补偿。同时，建立森林环境市场或环境服务交换关系也成为可能。2001年，国家已向林业部门支付了10亿元森林生态效益补偿费，未来数年有可能达到70亿元／年。在我国一些地方，森林生态产品的市场交换案例也开始出现。这一切都意味着我国森林环境经济时代即将开始。 

　　5、入世逼迫林业重新进行制度设计 

　　我国经济制度的转换和社会的转型已是发展的定数。目前，某些行业和地区的市场化程度已经很高。相比之下，林业还非常落后。尽管林业在改革开放20余年的成绩卓著，但由于林业行业的改革多为“刮风多下雨少”，以至于林业发展基本上没能像其它行业那样运用市场经济的力量尽快走出短缺时代。造成林业政策和体制理念基础仍然是计划经济，这已成为林业发展的羁绊。尤其是入世后，我国将在一个不太长的时期内被完全纳入全球化的市场机制中，这将给我国本来就先天不足的森林资源和滞后的林业制度带来巨大的冲击。 

　　6、中国林业短缺形象为国内外关注 

　　与大多数部门已摆脱短缺经济时代相反，林业部门在国家经济强劲增长的背景下显得更为短缺。这一点给国民和国际社会留下强烈印象。木材短缺———“九五”期间，年均进口木材和林产品消耗外汇379．77亿美元，未来十年，木材供需缺口年均3500－5500万立方米；森林短缺———中国人口占世界的22％，森林资源仅占世界的4％，森林覆盖率只有世界的一半；生态短缺———水土流失积重难返，水旱灾害每年都侵袭约1／3的国土，北方沙尘暴年年肆虐，国土生态安全已亮出黄牌。 

　　以上都是中国林业的短缺形象！这些短缺当然不是今天造成的，而是在多数部门都已走出了短缺后所凸现出来的。 

　　中国林业发展已到了一个千年转折的关头。今后如何发展，需要进行一次大设计。而这项设计的创新性与重要性，远甚于新中国成立之初林业制度的设计和其后的历次林业体制改革。这实际上是一次把中国以计划经济为基础和以财富积累为主导的传统林业，导向为可持续发展框架和市场经济轨道的历史性设计工程。设计者们首先要研究形势，反思历史。而这种反思，应当有前无古人后无来者的气概和有上下5千年的深阔视野。这种设计不应是局部的、改良的、枝节性的；而应是整体性、制度性、历史性和革命性的！这里，提供几个观点供参考。 

　　1、确认林业转轨到可持续发展框架上。设计一套环境经济的林业制度可持续发展框架的内核，是环境经济的制度和机制，即设计一套制度和政策，以确保把经济与社会的持续性建立在环境的持续性之上。例如，在这个框架中，一定要有偿使用环境资源；实行污染者付费和环境破坏者受罚的制度；要给生态环境生产者以补偿；要核算环境价值、环境成本和进行环境影响评价；对环境的使用进行“折旧”；设置自然资源和环境资源准入经济系统条件；弘扬环境伦理观念；实行绿色国民经济核算和绿色政策，倡导绿色消费等。作为林业部门，就是要设计一套体现环境经济原则的可持续发展的林业制度。这种制度应该是在对传统林业的整体性、制度性、革命性和扬弃式的改造的基础上加以创新，体现出发展理念、林业技术、核算体系、管理体制和法规政策等方方面面的改革上。 

　　2、确认林业转轨到市场经济环境中。林业除了纳入市场经济体系已别无它途。为此，要设计一套市场经济的林业制度。市场经济的林业制度可以和环境经济的林业制度一体化设计。因为林业环境经济也应是市场经济。如果说，50年前我国的市场还不发达，50年来，我国林业还基本上是计划经济。那么，设计新制度并在短短几年之内完成这一市场化变革，这将是极其剧烈和痛苦的事情！其中最剧烈和最痛苦的可能就是政府角色、政府定位和政府行为方式的转变。鉴于中国林业改革落后和中国林业的严重短缺，希望林业能一反常态，比其它行业更加重视利用市场经济的力量，追赶中国经济与社会发展的历史步伐。 

　　3、重组林业管理体制，理顺林业生产关系。森林资源的分类经营体制是实行环境经济和市场经济制度的经济基础。应该把中国的森林资源划分为商品林、公益林和多功能林，不如此就会带来无穷的混乱和模糊。目前，仅分为商品林和公益林是不科学的。为了构筑新的林业制度，应当加以斧正。我国的林业管理体制也应重新构筑。我国现行林业管理体制的框架和理念是从前苏联学来的，至今没有实质性的变化。加上多年来的种种改良，在愈发混乱中，已严重制约林业发展。其中，主要问题是国有林产权虚置。“国有林”到底是国有、省有，还是县有，各级权属的责权利是什么，没有过明确的界定。大林区政企不分，林业部门行使地方政权并承担一切政府义务，这无异是把林区社会建立在森林采伐之上的制度。建议把全国的“国有林”和“省有林”收归国有，成立一个统一的大企业集团，“国家森林总局”下设省森林局（大林区也可单设），其下再设分局及林场等经营机构。国家森林总局在国家林业局监控之下，向中央负责，履行国家委托的使命。其人事实行内部垂直管理，不受地方管辖。国家森林总局还应实行财务独立，自收自支。国家可通过免利让税对森林的生态效益进行间接补偿，从而又可减轻国家的财政负担。但国家兴办林业工程要有偿地委托国家森林总局承担（如五大林业生态工程）。初期，中央财政可以对国家森林总局给予若干年的财政扶持。这种体制极其有利于国有森林这种公共环境资产的经营。另外，全国集体林可自愿有偿委托国家森林总局经营，也可成立集体林业主协会自我管理，但要接受同级林政监控；全国的私有林，则可通过各级私有林业主协会自我管理，同样也要接受政府林业机构的监控。 

　　尽管这样做会阻力重重，但这是必需的。因为，林业管理体制与森林的分类经营体制是相匹配的，也是与环境经济制度和市场经济制度匹配的。只有这样做才会为林业跨越式发展供给提供必要的制度创新。中国森林经营体制的这种重组是应对21世纪林业发展的基本制度建设。 

　　4、确立林业发展方针，数量与质量战略并举。世界各国林业发展案例研究表明，各国林业发展的共性规律是先有数量，后求质量。20世纪六七十年代以前一般是数量发展阶段，以后一般是质量发展阶段。在质量发展阶段，对商品用材林追求的是高效率、缩小规模，从而导致现代工业人工林的出现；对公益林和多功能森林，追求的是提高自然度、扩大规模，从而导致自然林业的产生和部分人工林的天然化经营。 

　　在我国的国土上，还没有一个森林生态大系统。森林的数量还远远不足。现有森林的质量也比较差，人工用材林的生产率极低（大约是世界平均数的1／3），人工林和经济林的比例过大；天然林比例过小，天然林的生态系统相对简单，各种生态功能较低。如果说我国已经建造了足够的森林，那么现在正是转向质量战略的时候。如果说我国现有的这些森林质量较高，那么，现在正是转向数量战略的时候。而偏偏是我国的森林数量与质量都不足。就是在这种情况下又赶上了林业发展的千年剧变。因而，采取数量战略与质量战略并举的方针是顺理成章的事。是中国林业在上述新的生产关系和上层建筑，也就是新的林业制度确立之后，发展林业生产力所必须要明令宣告并要使之深入人心的方针。不管是发展所谓的可持续林业，还是发展现代林业，都离不开两者并举的方针！5、突破禁区，大胆发展私有林。利用区域优势建立现代林业产业带。我国的森林生态效益补偿政策已经出台，但通过商业运作发展用材林和森林产权等方面尚无大的作为。发展私有林是快速增加森林资源和解决木材短缺的有效手段。我以为，发展私有林一是必须解决产权问题。二是必须设计好激励政策。三是必须储备好私有林发展的后续政策。如果群众自愿组股造林，也是好事。选择几个理想地区，通过商业化运作调动各种资源，建立几个现代化林业产业带，其中主要是与工业加工一体化的高度现代化的工业人工林。这是应对入世后的全球化新形势所必不可少的战略举措。 

　　拥有13亿人口，960万平方公里国土和全球最广大的适合于种植业发展的中国，不可能永远依靠国外供应木材和纸！我们有得天独厚的自然条件而不能发挥应有的作用，主要原因是在林业制度和政策方面。即过去只是用行政方式发展“一大二公”的政府林，忽视了市场机制的威力。 

　　6、通过大动作利用大投资，推动林业跨越式发展。先前，国家林业局通过整合，提出了六大林业建设工程。这个战略举措高瞻远瞩。通过几个大工程及其必要配套的工程投资，必定能像火车头那样带动森林资源的建设。相对于按部就班的发展，它必然有跨越式发展的效应。　　　 

　　经济高速发展，造林绿化都离不开商品人工林。这都决定了我们必须要以全新的思想，设计——— 

　　商品人工林可持续蓝图 

　　文／博士李智勇 

　　说到商品人工林的数量规模，我国当之无愧是世界大国，在4660万公顷的人工林保存面积中，包括用材林、竹林和经济林在内的商品人工林面积约3000万公顷，位居世界第一。但说到商品人工林的质量效益，与世界上许多人工林大国如新西兰、芬兰、日本等国相比，商品人工林的经营指标和经济指标都有明显差距，再称商品人工林大国就有些勉为其难了。 

　　面对21世纪，出于生态环境保护和满足社会经济发展对林产品旺盛需求的需要，世界许多国家都对商品人工林的发展寄予厚望。应该说，我国对发展商品人工林的愿望更为迫切，我国森林覆盖率只有16．55％，造林绿化离不开商品人工林的发展；我国经济的高速发展对林产品的需求很大，天然林木材的禁伐、限伐，加之东南亚等国原木出口的限制，供需缺口年均5000万立方米左右。这都决定了我国必须大力发展商品人工林以解燃眉之急。 

　　我国政府对人工林事业十分重视，年初，国务院已批准国家林业局全面启动实施六大林业重点工程建设，其中之一是重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程，工程完成后，每年提供木材约1．3亿立方米，国内木材供需基本趋于平衡。除了政策、技术、市场等方面的困难外，商品人工林经营中所产生的生态环境退化问题尤其值得重视，因为它直接威胁到商品人工林能不能真正做到可持续经营。 

　　这里所说的生态环境退化包括4个方面： 

　　一是地力衰退。大面积、单一树种、短周期的商品人工林经营，地力消耗很大。如杉木、马尾松、桉树等，都不同程度存在地力衰退问题。据相关研究，南方杉木人工林单位面积材积生长量第二代要比第一代低30－50％。 

　　二是水土流失。由于商品人工林经营是以木材等经济收获为主要目的，许多经营措施的选取，多以经济收益为驱动，忽略了对生态环境的负面影响。在南方杉木、桉树商品人工林的经营中，为了单位面积木材生长量最大，往往采取放火烧荒和不保留原有植被的全垦整地等技术措施，加之幼林期的高强度除草抚育，造成较严重的水土流失，特别是氮、磷、钾等土壤养分流失严重。结果是林地愈来愈瘠薄，林子愈来愈衰弱。 

　　三是病虫危害。与天然林相比，商品人工林林分的病虫害要严重得多。不论是病虫害发生频度还是损害程度，都显著高于天然林。在引发商品人工林病虫害的多方面原因中，树种单一、连片和经营粗放又是主要原因。从某种意义上说，这是商品人工林的天生缺陷。 

　　四是生态系统脆弱。一种学术观点认为，商品人工林不是真正意义上的森林，因为森林必须具备物种多样性、遗传多样性和系统多样性等属性，而商品人工林树种单一并且往往采取类似农作物的经营措施，使得商品人工林不像森林而像“林作物”。这一观点虽有偏颇，但它揭示了商品人工林可持续经营中的一大难题，这就是商品人工林与天然林相比，其生态系统十分脆弱。这也是商品人工林为什么比天然林更容易出现地力衰退和病虫害的原因之一。 

　　对我国来说，上述问题的存在面广、危害损失大。因此，我们不能回避。为了逐步减控生态环境退化的负面影响，确保商品人工林经营预期经济目标的实现，不妨从以下三个方面进行努力和尝试： 

　　一是在技术上注重开发生态环境保护型的技术体系。商品人工林经营具有技术密集型的特点。过去的技术发展往往以经济性状指标作为衡量技术先进适用与否，由此在带来预期经济收益的同时，也带来比较严重的生态环境退化恶果。因此，为了保证商品人工林经营长期经济目标的实现，在商品人工林的技术开发中把生态环境性状指标考虑进去，技术上是可行的，成本是可以控制的，回报率也是可以预期的。 

　　二是在政策上制定基于生态环境成本内部化的政策体系。对于任何一个经营者来说，商品人工林的经营以利润最大化为目标无可厚非。但是，我们以往在算经济账时，只注意与生产直接相关的经济成本，而有意无意的漏算了生态环境成本。商品人工林经营的生态环境成本内部化，实际上就是要调整固有的经营措施，增加一些经营成本，减少地力衰退、病虫害、水土流失的危害。从较长经营时期来看，由于商品人工林长期生产力得以维持，其总收益会高于总成本，长期的预期经济目标也能得到保证和实现。 

　　三是在市场上发展以森林认证为手段的商品人工林可持续经营市场运作模式。森林认证在芬兰、瑞典等一些国家起步较早，在推动包括商品人工林在内的森林可持续经营方面起到了积极作用。我国起步虽晚，但发展较快，商品人工林经营的森林认证有着良好的发展前景。商品人工林经营的森林认证，就是要求商品人工林经营的管理者、经营者和消费者共同参与，开发适用于某一地区或某一树种的商品人工林可持续经营的标准和指标，由独立与经营者的机构根据相关的标准指标，来对商品人工林的经营进行认证，通过市场的力量来引导商品人工林的可持续经营。 

　　中国林业产值不足农、林、牧、副、渔总产值的5％。是什么原因使林业如此“低效”？根本原因在于森林为全社会提供的环境效益未能在核算体系中体现。因此，需要——— 

　　给森林环境资源定个合理价 

　　文／博士生　张涛 

　　市场失灵是导致资源耗竭、生态破坏，从而使发展变成不可持续的制度根源。市场之所以在环境资源的配置上发生失灵，是由于环境效益具有公共物品性质从而使它的价值游离于市场价格体系和经济活动的成本之外，造成所谓的外部成本。 

　　要实现可持续发展，首先必须建立能够体现环境价值的绿色价格体系。森林环境资源的货币化计量是建立绿色价格体系的重要组成部分。作为陆地生态系统的主体，森林不仅生产木材和其他林产品，重要的是它还向社会提供各种环境效益或生态服务。这种公共物品特性决定了森林环境资源具有它的外部性。例如，长江中上游的生态公益林，其主要功能是向社会提供涵养水源、保持水土等生态服务。上游的居民和政府承担了管护森林的各种成本，而且，由于生态公益林不准砍伐，他们还承担了林地的机会成本。但是，森林提供的各种生态效益长期被下游或其它地区无偿享用，因为环境效益是一种公共物品，市场机制无法获取它的价值。在这种情况下，上游居民和地方政府得不到补偿，显然是不公平的。全球热带雨林的保护是外部性的另一个例子，但这里体现的是一种跨国界的外部性。 

　　众所周知，热带雨林是“地球之肺”，它的存在使全球受益，它遭到破坏，就会使全球受害。因此，保护热带雨林的责任不应该是某一国家的事情，全球都有责任。因为“地球之肺”通过吸收二氧化碳、保育生物多样性等为全球提供了公共物品。事实上，二氧化碳排放量更多的发达国家从中受益最大。因此，不管发达国家是通过“债务换自然”的活动，还是通过直接向拥有热带雨林的南方国家提供帮助，在本质上都是他们向热带雨林支付使用费而非所谓的援助。 

　　正是因为森林环境资源具有外部性的特点，林业似乎成了一个十分“低效”的行业。例如，我国拥有森林面积13370万公顷，与耕地面积相当或略大，但是，根据近年《中国统计年年鉴》的有关数据，林业的产值不足农、林、牧、副、渔总产值的5％。是什么原因使林业如此“低效”？是经营不善？是科技含量不高？还是投入不足？原因多种多样，但最根本的原因在于森林为全社会提供的环境效益在国民经济核算体系中没有得到体现。一般说来，我们从自然界继承了一个38亿年的自然资本储备，但却从不计算它的存量和流量。因而，传统意义上的发展实际上是以巨量的自然资本作为“补贴”或成本的发展，这样的发展，显然不是我们所期望的可持续发展。 

　　因此，我们要对包括森林环境效益在内的自然资本的价值进行核算。这一做法的最根本的出发点，就是试图给予所有的环境因子进行合理定价，以形成完善的资源环境价格体系，从而使资源与环境的成本和价格体现在社会经济活动的各个方面，最终建立起一套适应可持续发展战略的绿色价格体系。