美国杰斐逊县因修下水道系统而破产

杰斐逊县政府因为修下水道，最终破了产。图为杰斐逊下水道的井盖，上面铸有美国开国元勋杰斐逊的头像。
 （AP Dave Martin /图）

　　美国最大的政府破产案 一个观察政府破产的样本

　　进入12月，节庆的气氛渐浓。对于美国阿拉巴马州杰斐逊县（Jefferson County， Alabama）的史蒂夫·布什（Steve Bush）来说，即将到来的圣诞节可能不那么有趣。

　　他在Facebook的网页上写道：“今年的圣诞节将是困难的。我的孩子们一直都会收到很好的圣诞礼物，但我现在已经失业5个月了，挣到的钱只够付账单。这真让我心碎……我再也不是那个超级圣诞老人，我只觉得自己是个废物。”

　　杰斐逊县近几年来一直在破产边缘徘徊。2011年6月，县政府为缩减开支解雇了547名雇员，而布什不幸成为其中的一员。

　　那天是6月20日，布什在网络日志中写道：“今天早上，我拿到了裁员通知。情况很糟，但我不会垂头丧气。我会尽量找临时工作。相信一切总会好起来的。”

　　然而，让他没有想到的是，不到5个月，杰斐逊县政府也破产了。

　　杰斐逊县破产了

　　这是1978年《美国破产法》颁布以来美国历史上最大的地方政府破产。据估算，杰斐逊县欠了大约41亿美元，一举打破了1994年宣告破产的加州奥兰治县的欠债记录，奥兰治当时的负债为17亿美元。

　　县是美国州以下的行政区划，全美国的县超过3100个。杰斐逊县建于1819年，县名是为了纪念《独立宣言》的主要起草人、美国开国元勋托马斯·杰斐逊。杰斐逊县现有人口65.8万，是阿拉巴马州人口最多和最重要的县，州最大的城市伯明翰也在其辖区内。

　　县政府欠的41亿美元当中，有32亿美元来自下水道排污系统改造工程。1995年，县政府因饮用水卫生状况遭到起诉，县政府决定对下水道排污系统进行彻底改造。杰斐逊县的厄运由此开始。

　　2000年，在感到资金捉襟见肘后，杰斐逊县发行了一种组合债券来节约资金，但节节攀升的利率使还债成本迅速膨胀。更糟糕的是，腐败与政府工程如影随形。2007年，美国证监会发现摩根大通银行在2002至2004年间为该县进行再融资时，曾向当时的县政务委员会主席拉里·朗福德行贿。

　　“贿案”曝光揭出一连串的腐败、欺诈，有22名被选出的行政官员和公务员因此获罪，朗福德本人因受贿、洗钱等罪名获刑15年，而摩根大通也因此被美国证监会罚了7.22亿美元，以补偿杰斐逊县那些每月定期缴纳高额下水道排污费的居民。

　　“都怪这些腐败的政客和拜金的委员们，一个词，贪婪！”史蒂夫·布什这样向南方周末记者解释他对县政府破产的理解。

　　2008年次贷危机重创杰斐逊县政府，县的债务评级惨遭调降，厄运真正开始了。县政府债券被疯狂抛售，这批债券利率飙升，几乎沦为垃圾。最终，县政府无力支付利息而违约。从那时起，破产的阴影就一直笼罩着杰斐逊县。

　　州政府、法院和议会似乎更是落井下石。县政务委员会主席卡灵顿毫不掩饰自己对司法和议会的失望。2011年3月，该县的薪酬税（Occupational Tax）被州法院宣布无效。这项税收自1988年通过之日起就饱受争议，但却能给县政府带来平均每年7000万美元的收入，占县财政收入的近四分之一。现在，这些钱也没有了。

　　到了6月，杰斐逊县增税的请求又被州议会驳回。各种因素综合，导致杰斐逊县2012财年的预算收入从3.12亿美元直线下滑至2.17亿美元，距离维持县政府的基本运营还差4000万美元。“光这一项就足够让杰斐逊县申请破产了……民主死了！”卡灵顿忿忿地对媒体说。

　　超过40亿美元的债务，财政收入仅2亿出头，华尔街大鳄逼债，州政府、议会又一副爱莫能助的嘴脸，破产成了杰斐逊县最后的选择。

　　更苦的日子 

　　在美国，州辖县、市等地方政府有广泛的发债权。全美地方债市场目前规模约为3.7万亿美元。有权发债就意味着有破产风险。从1934年美国有成文的关于地方政府破产的规定以来，已经有超过600个县市的地方政府申请过破产。

　　最近的案例是2011年3月，宾夕法尼亚州首府哈里斯堡市政府因无力偿还3.1亿美元的垃圾处理工程债务向法院申请破产；8月，罗德岛的中央瀑布市因无法维持庞大的养老金体系而申请破产。

　　政府可以破产，但却不能不还债，不能不干活。依据《美国破产法》的规定，破产仅仅是一种临时保护，让地方政府财政收支避免陷入恶性循环之中不能自拔。

　　但为了获得这种临时保护，地方政府从破产之日起，苦日子就来了。除了普遍的裁员、降薪、冻结政府招聘之外，像样的政府财产都可能被拍卖用于还债。比如，政府只能保留不超过20%的公车，更别想保留那些别墅式、花园式的办公楼，政府将会被赶去廉价的旅社或旧居民楼、废弃的厂房办公。

杰斐逊县在阿拉巴马州在美国的位置。 （冯飞/图）

　　3月的哈里斯堡市破产案例，咨询公就建议出售城市标志性建筑、文物和博物馆。其他的应对方式，还有在法律授权范围内增税，或提高公立大学学费；消极的方法包括，减少公共服务，比如削减警力、减少照明、道路维修和街道清洁服务，关闭公共图书馆，甚至将监狱外包，交给私人运营。

　　由于杰斐逊县早已进行了大规模裁员，公共服务就成了下一个牺牲品。分管财政的县政府委员吉米·史蒂芬告诉南方周末记者：“一切宪法不作要求的公共服务都在可削减范围之内。”比如，过去35年，法院取保候审时，对嫌犯进行背景调查和药检的费用由政府承担，如今这一支出被终止了，每年将省下50万美元。

　　对于杰斐逊县的普通居民来说，政府破产、削减公共服务远不是世界末日。至少和他们日常生活相关的教育、医疗和其他必需的福利都不会遭到大幅削减。

　　清华大学中美关系研究中心主任助理刁大明博士对南方周末记者介绍：“美国普通居民接受的公共服务是多层次的。美国的州政府、县政府、市政府、学区管理委员会等机构重叠设置，提供的公共服务也互不相同。因此，县政府破产的影响相对有限，而且对不同人群的影响也有区别。”

　　南伯明翰学院的中国留学生周孟恒告诉南方周末记者，身边的美国同学都没有受什么影响，“大家甚至觉得这是一件挺好笑的事”。

　　受影响最大的主要是布什这样被辞退的政府雇员。“我已经42岁了，重新开始没那么容易”，布什告诉南方周末记者，“我当然希望杰斐逊县能出台新的薪酬税，州政府再给一些拨款，这样情况才能好转起来。”

　　当然，还有县政府信用和声誉。伯明翰法学院教授理查德·默克（Richard Mauk）向南方周末记者指出：“申请破产保护的政府，在未来几年都别想再发债融资了。”

　　纳税人总是倒霉的群体。在破产保护期间，据估算，杰斐逊县为请律师、会计师和证人等的开销将达到平均每月100万美元，而这些钱都要纳税人掏腰包。

　　“问题不会在短时间解决”

　　在杰斐逊县宣告破产的一周前，曾有五十多人到位于伯明翰市的县政厅前，要求“占领伯明翰”。居民们抗议可能出现的下水道排污费用上涨，同时反对政府与华尔街的债主们达成任何新的偿还协议。与“占领华尔街”的人们一样，杰斐逊人痛恨将本县拖入债务深渊的华尔街大鳄，尤其是摩根大通。

　　此前，这些华尔街的债权人曾声称，如果不能与县政府达成债务协议，就要将杰斐逊县居民的下水道排污费一次性抬高25%。

　　“占领伯明翰”的人们没有想到，他们的要求会以县政府破产的方式得到实现。至少目前来看，排污费和偿还协议都将搁置一段时间了。

　　摩根大通在杰斐逊县申请破产保护后立即发表声明，对这一决定表示遗憾；在该县破产之前，以摩根大通为首的债权人已经同意将其债务有条件减免至21.9亿美元。

　　但杰斐逊县政务委员会主席大卫·卡灵顿对债权人的让步并不领情，他在自己的Twitter上写到：“摩根大通今年有最好的业绩，而杰斐逊县今年却因财政困难导致近1000名公务员失业。这是违背良心的！”

　　无论如何，申请破产保护并不能让杰斐逊县政府摆脱债务。对于杰斐逊县来说，还钱的办法还得自己找。但一段时间不会被逼债，足以让杰斐逊县委员们重新看到希望。

　　中国政法大学教授、破产法专家李曙光指出，破产保护只能是“为解决问题提供了一个机会，让双方坐下来好好想想可行的办法。在现实当中债务人债权人各自有各自的痛苦，破产法能有效地帮你消减痛苦，让你迅速地获得一个新的出发点”。

　　杰斐逊县被辞退的政府雇员们也在苦苦寻求新的出发点。

　　只有高中文凭的布什一边在朋友那里打零工，一边盼望着县政务委员会能够扭转财务颓势，结束自己的“无限期无薪休假”。

　　“无论如何，我会等着看看县政府是否会让我们回去工作，”布什说，“我会等下去，争取尽量多的政府补偿，毕竟我已经为政府工作了9年。”更重要的是，虽然布什长期“待业”，但只要没有正式解雇，政府每个月都还要替他交一部分医疗保险，这对他的家庭是一个保证。

　　刚刚“放假”的时候，他说：“我现在可以不做临时工，找个公司做一份正式工作，但我不想这么做。我想等等看9月底县政府会不会叫我回去上班。”

　　7月4日是美国独立日，布什的记录是：“今天睡过头了，早上八点才起床。九点半，开始剪草坪……然后和布雷克玩了一个多钟头的投篮。现在在做奶酪汉堡。还算不错的一天。”

　　8月24日，他写下的是：“我现在还在待业中。过去三周，我没怎么接到活儿，账单已经要堆积成山了。拜托了！”

　　11月7日，他去县政务委员会主席卡灵顿的Facebook页面上提问，“是否有可能在圣诞节前回到政府继续工作”。

　　卡灵顿的回答是：“如果我是你，我大概会作出‘问题不会在短时间内解决’的判断。不仅是圣诞节前，也许你永远不能回到政府工作了……我建议你积极地寻找下一份工作。”

　　这是卡灵顿的标准答案。向他寻求帮助的下岗公务员不止布什一个人。

　　两天后，卡灵顿宣布，杰斐逊县正式破产。