大气污染防治法修改三审
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2015-08-26
来源：景观中国网
大气污染情况越来越受到人们的重视，目前，《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》也正在进行三审的程序。昨天，十二届全国人大常委会第十六次会议听取了审议结果的报告。
大气污染情况越来越受到人们的重视，目前，《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》也正在进行三审的程序。昨天，十二届全国人大常委会第十六次会议听取了审议结果的报告。
大气污染防治法之前的制定过程中，“机动车限行”是社会关注的一大焦点。在三审草案中，关于机动车限行的规定被删除，而之所以删除，主要是考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。
虽然不规定限行，三审草案还是提出了一系列措施。其中包括：一是制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求，二是石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。从燃油的角度来控制大气污染，有希望达到比较好的效果，而且也把对机动车行驶的影响尽量地降低。
除此之外，三审草案还确认了环保部门直接执法的权力。草案规定，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同工业和信息化、质量监督、工商行政管理等有关部门，通过现场检查、抽样检测等方式，加强对新生产、销售机动车、非道路移动机械大气污染物排放状况的监督检查。
同时，三审稿还明确，省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的城市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。考核结果应当向社会公开。也就是说，环境质量有望成为政府考核的目标，这项措施，将会对大气污染防治的工作起到重要的推动作用。
取消机动车限行，提高信息公开的力度，这些方式会给大气污染治理工作带来哪些作用？中国人民大学公共管理学院行政管理系教授王丛虎和经济之声特约评论员张彬对此进行了分析与解读。
经济之声：很长一段时间以来，不少城市都把机动车限行作为防止大气污染的一项重要措施，限行的城市慢慢增多，现在《中华人民共和国大气污染防治法》的三审草案取消了机动车限行的规定。如何理解机动车数量和空气污染之间的关系？机动车是不是空气污染的主要来源？
王丛虎：从总体上看来，三审稿更趋于科学及人性化，也更趋向于采取更合理有效，并能够带来综合效益的一种方法。所以学界和实体部门一直在讨论，如果要限制机动车，实际上就是对它的使用权和通行权进行限制，这就和我们当初对于车辆的使用预期产生了巨大的反差，这也引发了一些社会的讨论，但这次的三审稿显然充分考虑到了社会的反响和民意，同时也在考虑更全面、更综合及更科学的一些方法。
经济之声：在这次的三审稿中，一方面机动车限行被取消，另外一方面三审稿也提到地方可以根据具体的情况在具体的地方性法规中进行规定，这两者的区别在哪？
王丛虎：我认为这体现出这些年我们中央一直在激活地方政府的权力和主动性，同时，我们在年初通过了这个立法，并把全年的资金下放到了社区的市，使得它们有权制定地方性法规。因此，我们可以看出中央在逐步的把权力下放，同时激活地方政府的积极性和主动性，因为其实它们更加了解当地的实际情况。
经济之声：三审稿中虽然取消了机动车限行的规定，但是却加入了另外一项措施就是加大对于燃油质量的管理。从燃油入手防止空气污染，是不是一种更好的方法？
王丛虎：我非常同意这种观点，中国在2014年开启了一个治理元年，也就是开启了一个治理现代化的时代。我们的治理不再像过去那样简单的通过强硬的行政手段来解决问题，而是采取多元化的治理手段。
经济之声：我们看到《中华人民共和国大气污染防治法》三审稿中，取消了汽车限行的规定，同时加强了对于燃油质量的管理。这种改变，是否也体现出了一种对于大气污染防治的一种逐渐从治标到治本的治理方式的转变？
张彬：这当然是一个非常明确的信号，我们过去在防治大气污染方面往往采取一种限制的措施，这种限制措施其实就是一种治标措施，但是根本问题却并没有得到解决。所以从这次关于治理大气污染的三审稿看来，它体现出了一个从治标到治本的有效转变，包括明确了相应的责权力，明确了地方考核的标准，以及关于一些具体细节的考虑等。你比如说这个高毒农喷撒等等，那么它都有一个明确的观点。其实这就是我们立法的一个初衷，只有解决了源头的问题，最终才可能会达到我们想要的效果。
经济之声：三审稿明确，省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的城市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。考核结果应当向社会公开。也就是说，空气质量有望成为管理部门的硬指标。这是否能切实地让新的大气污染防治法在生效后，对环境质量的改观起到明显效果？
张彬：我认为究竟能否实现一个根本性的改观，还是有待观察，关键实我们在有法可依之后，还需做到执法必严违法必究，其实有法可依并不难，关键在于执行层面如何。在中国的日常管理中，执行层面非常重要。其实地方政府这些年已经在逐渐摈弃这种以牺牲环境为代价来换取经济利益的发展思路，因为它们知道后续的影响远大于眼前的具体收益。我们要利用相应的法律法规，尤其是全国性的法规，把责权力明确及固化下来，真正让环保深入灵魂深处。一方面要加强认识，另一方面要直接与其政绩挂钩。
经济之声：之前，我们经常在新闻中看到，环保部门缺少执法权，导致一些环保问题难以解决，而大气污染防治法的三审稿确认了环保部门的执法权。相关部门可以采取现场检查、抽样检测等方式，加强对新生产、销售机动车、非道路移动机械大气污染物排放状况的监督检查。有了执法权，如何让环保执法产生令人满意的效果？
张彬：我认为不能一概而论，拥有执法权是否能够产生直接的效果关键还在于执法的力度。如何能够真正的让执法权得以充分的发挥？我认为有必要建立起一套行之有效且相对独立的系统，既在党委政府的领导下，同时又有能够行使独立执法的权利。
最高法环境资源司法理论研究基地研究员马勇表示，如果国家层面法律规定地方可以限制机动车通行影响确实比较大，且限行虽然对治理大气污染有一定帮助，但更多的可能是治理交通拥堵的方法之一。
中国政法大学教授王灿发 表示，删除限行授权条款不能用绝对的好坏去评价。限行措施对防治大气污染和缓解交通拥堵有一定作用，但对公民财产权的行使产生限制，有好的方面，也有不利的方面。至于这种利益怎么平衡，最终还是由人大常委会来决定。
有观点认为，“我国的燃油质量标准落后于机动车排放标准，无论是国四标准，还是国五标准，烯烃和芳烃的含量定得过高，而二者是PM2.5的重要来源。因此，应当提高燃油质量标准。”
中国人民大学法学院副教授竺效说：“删除限行授权条款，实际上是从一个极端跑到另外一个极端，是不理性的。大气污染防治法不应该是删除这一条款，而是应该进一步完善，把它实施的条件、依据、补偿与否，都进一步明确，并且应该授权国务院进一步细化这个规定，避免以后各地出现北京一种限法，河北一种限法，公众出行造成不便。黄标车限行是国际通行的惯例，限行措施也需要有一个逐步提升的过程，留一种可能性，为未来做制度准备。”
大气污染防治法之前的制定过程中，“机动车限行”是社会关注的一大焦点。在三审草案中，关于机动车限行的规定被删除，而之所以删除，主要是考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。
虽然不规定限行，三审草案还是提出了一系列措施。其中包括：一是制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求，二是石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。从燃油的角度来控制大气污染，有希望达到比较好的效果，而且也把对机动车行驶的影响尽量地降低。
除此之外，三审草案还确认了环保部门直接执法的权力。草案规定，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同工业和信息化、质量监督、工商行政管理等有关部门，通过现场检查、抽样检测等方式，加强对新生产、销售机动车、非道路移动机械大气污染物排放状况的监督检查。
同时，三审稿还明确，省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的城市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。考核结果应当向社会公开。也就是说，环境质量有望成为政府考核的目标，这项措施，将会对大气污染防治的工作起到重要的推动作用。
取消机动车限行，提高信息公开的力度，这些方式会给大气污染治理工作带来哪些作用？中国人民大学公共管理学院行政管理系教授王丛虎和经济之声特约评论员张彬对此进行了分析与解读。
经济之声：很长一段时间以来，不少城市都把机动车限行作为防止大气污染的一项重要措施，限行的城市慢慢增多，现在《中华人民共和国大气污染防治法》的三审草案取消了机动车限行的规定。如何理解机动车数量和空气污染之间的关系？机动车是不是空气污染的主要来源？
王丛虎：从总体上看来，三审稿更趋于科学及人性化，也更趋向于采取更合理有效，并能够带来综合效益的一种方法。所以学界和实体部门一直在讨论，如果要限制机动车，实际上就是对它的使用权和通行权进行限制，这就和我们当初对于车辆的使用预期产生了巨大的反差，这也引发了一些社会的讨论，但这次的三审稿显然充分考虑到了社会的反响和民意，同时也在考虑更全面、更综合及更科学的一些方法。
经济之声：在这次的三审稿中，一方面机动车限行被取消，另外一方面三审稿也提到地方可以根据具体的情况在具体的地方性法规中进行规定，这两者的区别在哪？
王丛虎：我认为这体现出这些年我们中央一直在激活地方政府的权力和主动性，同时，我们在年初通过了这个立法，并把全年的资金下放到了社区的市，使得它们有权制定地方性法规。因此，我们可以看出中央在逐步的把权力下放，同时激活地方政府的积极性和主动性，因为其实它们更加了解当地的实际情况。
经济之声：三审稿中虽然取消了机动车限行的规定，但是却加入了另外一项措施就是加大对于燃油质量的管理。从燃油入手防止空气污染，是不是一种更好的方法？
王丛虎：我非常同意这种观点，中国在2014年开启了一个治理元年，也就是开启了一个治理现代化的时代。我们的治理不再像过去那样简单的通过强硬的行政手段来解决问题，而是采取多元化的治理手段。
经济之声：我们看到《中华人民共和国大气污染防治法》三审稿中，取消了汽车限行的规定，同时加强了对于燃油质量的管理。这种改变，是否也体现出了一种对于大气污染防治的一种逐渐从治标到治本的治理方式的转变？
张彬：这当然是一个非常明确的信号，我们过去在防治大气污染方面往往采取一种限制的措施，这种限制措施其实就是一种治标措施，但是根本问题却并没有得到解决。所以从这次关于治理大气污染的三审稿看来，它体现出了一个从治标到治本的有效转变，包括明确了相应的责权力，明确了地方考核的标准，以及关于一些具体细节的考虑等。你比如说这个高毒农喷撒等等，那么它都有一个明确的观点。其实这就是我们立法的一个初衷，只有解决了源头的问题，最终才可能会达到我们想要的效果。
经济之声：三审稿明确，省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的城市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。考核结果应当向社会公开。也就是说，空气质量有望成为管理部门的硬指标。这是否能切实地让新的大气污染防治法在生效后，对环境质量的改观起到明显效果？
张彬：我认为究竟能否实现一个根本性的改观，还是有待观察，关键实我们在有法可依之后，还需做到执法必严违法必究，其实有法可依并不难，关键在于执行层面如何。在中国的日常管理中，执行层面非常重要。其实地方政府这些年已经在逐渐摈弃这种以牺牲环境为代价来换取经济利益的发展思路，因为它们知道后续的影响远大于眼前的具体收益。我们要利用相应的法律法规，尤其是全国性的法规，把责权力明确及固化下来，真正让环保深入灵魂深处。一方面要加强认识，另一方面要直接与其政绩挂钩。
经济之声：之前，我们经常在新闻中看到，环保部门缺少执法权，导致一些环保问题难以解决，而大气污染防治法的三审稿确认了环保部门的执法权。相关部门可以采取现场检查、抽样检测等方式，加强对新生产、销售机动车、非道路移动机械大气污染物排放状况的监督检查。有了执法权，如何让环保执法产生令人满意的效果？
张彬：我认为不能一概而论，拥有执法权是否能够产生直接的效果关键还在于执法的力度。如何能够真正的让执法权得以充分的发挥？我认为有必要建立起一套行之有效且相对独立的系统，既在党委政府的领导下，同时又有能够行使独立执法的权利。
最高法环境资源司法理论研究基地研究员马勇表示，如果国家层面法律规定地方可以限制机动车通行影响确实比较大，且限行虽然对治理大气污染有一定帮助，但更多的可能是治理交通拥堵的方法之一。
中国政法大学教授王灿发 表示，删除限行授权条款不能用绝对的好坏去评价。限行措施对防治大气污染和缓解交通拥堵有一定作用，但对公民财产权的行使产生限制，有好的方面，也有不利的方面。至于这种利益怎么平衡，最终还是由人大常委会来决定。
有观点认为，“我国的燃油质量标准落后于机动车排放标准，无论是国四标准，还是国五标准，烯烃和芳烃的含量定得过高，而二者是PM2.5的重要来源。因此，应当提高燃油质量标准。”
中国人民大学法学院副教授竺效说：“删除限行授权条款，实际上是从一个极端跑到另外一个极端，是不理性的。大气污染防治法不应该是删除这一条款，而是应该进一步完善，把它实施的条件、依据、补偿与否，都进一步明确，并且应该授权国务院进一步细化这个规定，避免以后各地出现北京一种限法，河北一种限法，公众出行造成不便。黄标车限行是国际通行的惯例，限行措施也需要有一个逐步提升的过程，留一种可能性，为未来做制度准备。”
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