京津冀生态保护整体方案预计7月出台

常纪文 　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
　

　　记者近日从权威人士处了解到，由于种种原因，原定于本月底通过的《京津冀地区生态保护整体方案》将推迟到下月中旬，作为京津冀一体化发展规划整体方案的重要组成部分，《京津冀地区生态保护整体方案》自酝酿以来，备受各界瞩目。外界认为，京津冀一体化多年没有推动，此番重启，环境问题太严重是迈向一体化的诱因和推手，特别是在应对大气污染方面，向来高大上的北京突然意识到，山水相连、空气相通，解决“霾锁京城”必须要跨区协作。改善环境质量，既是一体化的诱因和推手，也是目的之一。当前的京津冀环保一体化，重点内容是什么？需要什么制度和措施保障？为此，本报记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文。
　　
　　坚持五个原则
　　
　　记者：您认为京津冀环保一体化最重要的内容是什么？
　　
　　常纪文：一是重点保护首都及周边地区生态的原则。京津冀一体化多年没有推动，此番重启，环境问题太严重是迈向一体化的诱因和推手。
　　
　　二是重点保护大气和水环境的原则。要通过节能减排、产业优化、加强生态建设来改善京津冀地区大气和水环境质量。
　　
　　三是空间开发利用格局一体化原则。意指整体保护、一体化协同化保护。首先要考虑整体性、相关性，再在整体性里面安排每个区域的产业结构，环境容量、如何发展，要立足整体环境质量要求，划定每个区域的环境质量要求，研究具体的生态建设措施、节能减排措施。空间开发利用格局一体化包括海陆一体、水陆一体、资源与环保一体、节能与治污一体、节水与治污一体、污染防治与生态修复，生态建设一体化、大气和水一体化。
　　
　　四是功能与用途管制原则。严格按照禁止开发、限制开发、允许开发的原则对土地用途和功能进行管理。优化工业布局和产业结构。京津冀三地要统一标准，不同功能地区实行不同准入条件。
　　
　　五是约束与激励并重原则。激励特别针对河北。如果河北环境保护工作做好了，北京可以多给河北一些资源，中央政府应当多给河北一些奖励。另外，通过法律法规约束政府不保护环境行为，防止地方保护主义。
　　
　　改革措施到位
　　
　　记者：环保一体化需要对哪些方面进行改革？
　　
　　常纪文：一是严格执法。落实新环保法有关“违法成本高”的立法要求，使企业自觉自愿遵守法律。通过严格执法，为区域环保产业、环保专业化创造需求，通过环保产业改善区域生态环境质量。目前，中国环保产业年增长率为18%。自2008年哥本哈根气候变化会议召开以来，中国在大气和水方面的标准越来越严，中国要节能减排，单位GDP能耗强度下降40%~45%，由此中国企业的环保投入增大，收益减少，因此必须做强环保产业。通过环保金融与环保产业相结合，环保产业与环保投资社会化相结合，为环保产业创造机会。而这一切的实现，依赖严格执法。
　　
　　二是通过加强水污染集中处理，大气和水污染的专业化治理，促进环境污染第三方治理的体制改革，减少环境保护成本，提高环境保护效益。要重视利用现有工业园区开展污染集中处理。
　　三是开展京津冀地区新的总量控制与排污权有偿使用交易。总量控制包括水量的总量控制（工业）、区域煤炭使用的总量控制、污染物排放总量控制。要统筹考虑整个京津冀地区环境容量，再行分配三地排污指标。开展水污染物排污权交易和大气污染物排污权交易。研究开展渤海湾海域的排污权交易。这既有利于改善环境又可降低成本，还能增加部分企业环境收益。
　　
　　此外，必须对水权和水价进行改革。
　　
　　体制与责任问题
　　
　　记者：京津冀一体化需要什么样的配套体制？
　　
　　常纪文：京津冀一体化单纯依靠区域协调难度很大，需要强有力的协调机构作为组织保障。一则考虑借鉴当年的三峡工程建设委员会，在中央人民政府领导下，成立专门的京津冀一体化委员会，主任由国务院副总理兼任。其中的环保职能，由环境保护部承担。交通职能，由交通运输部承担。京津冀一体化委员会的成立，将对促进长三角、珠三角的一体化发展具有示范作用。
　　
　　或者，国家也可以考虑成立专门的区域一体化委员会，负责京津冀、长三角、珠三角整体工作。
　　
　　监测体制方面，针对当前环境监测数据造假时有发生，建议在环境保护部的领导下，由一体化委员会统一协调组织京津冀地区的监测网络，防止弄虚作假现象存在。
　　
　　记者：各方责任如何认定？
　　
　　常纪文：第一，厘清区域和行业责任，实行共同但有区别的责任原则。改善区域环境质量，京津冀有共同责任，但是有差别，与气候变化强调的责任不同，京津冀地区强调历史责任不太现实，应侧重现实，摸清三地环境质量、污染物排放总量、区域生态建设状况。基于这三个方面，建立有差别的责任。例如北京交通压力大，应当加强交通管制，落实公交优先，减少交通大气污染物排放；河北工业污染物排放总量多，减排任务就要重点抓。在此基础上，创建区域和行业生态补偿与帮助机制。比如北京帮助河北建造经济林，为河北优秀企业到北京发展提供政策支持。
　　第二，强调社会和公众的节能减排责任。京津冀地区应采取统一的交通管制措施，协调的预警（建立在监测数据基础上）和应急机制。如果说京津冀一体化离不开强有力的领导体制，那么缺乏公众的参与和监督也是无效的。公众监督对保证企业守法、促进地方政府履行监督责任非常重要。京津冀地区应当建立统一的交叉检查执法机制。北京检查河北、河北检查天津、天津检查北京，还应邀请人大代表、政协委员和NGO参加。

　　建立支持公益诉讼的机制。河北省即将出台《河北省公众参与环境保护条例》，鼓励公众监督地方政府是否重视履行法律监管职责，对企业严格执法。建议北京、天津也出台相应条例。
　　
　　记者：还需要什么法律制度保障？
　　
　　常纪文：放眼未来，要考虑京津冀一体化后，吸引力增加，人口总量会增加，这很可能会带来整个地区的环境压力变大。应当由国务院牵头，起草《京津冀环境保护条例》，综合解决京津冀地区环境问题。中国的环境法发展到今天，理论上、逻辑上的环境法框架体系已经建立，现在的环境立法已进入问题为导向的现实立法阶段。京津冀地区应当通过条例推进方案落到实处。