《生态补偿条例》草案成型 湿地生态功能区初入补偿
admin
2012-03-21
来源：景观中国网
《生态补偿条例》（以下简称《条例》）的草案框架稿已经成型，并初步提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。
《生态补偿条例》（以下简称《条例》）的草案框架稿已经成型，并初步提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。
其中，框架稿第九条规定，生态补偿的范围应当包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区，共7个方面。
《条例》由国家发改委牵头，今年4月启动立法工作。根据国家发改委副主任杜鹰介绍，《条例》起草工作小组先后组成6个专题调研组，分赴13个省进行调研，形成了专题调研成果，《条例》征求意见稿有望年底问世。
目前，《条例》草案框架稿（以下简称框架稿）共有8章51条，每一章的具体规则还有待进一步填充。
“由于《条例》的内容牵涉甚广，至少牵涉到国家发改委、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、林业局、统计局、海洋局等10多个部委，部门利益十分复杂。”一位参与立法的专家对记者说。
记者了解到，在《条例》正式出台之前，国家将先出台《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》。
七大补偿范围
框架稿明确提出了生态补偿的定义和范围。
框架稿第二条规定，所谓生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。
这一条明确了生态补偿的主体。生态受益者即补偿人，既包括各级人民政府，也包括企业和自然人。“就后者而言，比如取得林业使用权的个人或者企业，他们需要在林业使用权费之外再支付生态价格。”前述参与立法的专家对本报介绍，“所谓生态建设者，也即被补偿人，包括各级人民政府和自然人。”
框架稿第九条规定，生态补偿的范围应当包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区。
记者了解到，森林、草原、矿产资源开发、海洋和流域的生态补偿在已有的资源保护性单行法中都有规定，而湿地和生态功能区将是首次纳入国家立法中。
公开资料显示，早在2008年7月31日，环保部就发布了《全国生态功能区划》，全国被划分为216个生态功能区，其中具有生态调节功能的生态功能区148个，面积占国土面积的78%；提供产品的生态功能区46个，占国土面积的21%；人居保障功能区22个，面积占国土面积的1%。
不过，前述参与立法的专家对记者表示：“此处的生态功能区，更确切地说应该为重点生态功能区，否则这个规定将没有意义。”
根据《全国生态功能区划》，环保部共确定了50个对保障国家生态安全具有重要意义的重点生态功能区。“即便如此，这个力度依然很大。”前述专家说。
此外，也有学者指出应将自然保护区补充进来。根据李文华等院士的实际测算，在《自然保护区 条例》的框架下，许多自然保护区的保护与维持在现实中面临严峻的资金压力，急待缓解，因此自然保护区也应属于生态补偿的范围。
强调东部对西部的补偿
框架稿第四条提出了生态补偿的三个原则：费用负担原则，即利用者补偿，保护者受偿；确定补偿地区原则，即与主体功能区区划、区域协调发展相结合；补偿金分配原则，充分补偿与合理补偿相结合。
“费用负担原则，具体而言就是谁污染，谁治理，谁破坏，谁受益、谁补偿，从环境权与发展权的角度体现了社会的公正。”清华大学环境法副教授邓海峰对记者说。
“在生态利益主体明确的情况下，应直接要求受益者或者破坏者付费；在受益范围广、利益群体不清晰的情况下，生态补偿的费用通常由政府以公共财政负担。”在10月23日由国家发改委主办在四川雅安召开的《生态补偿立法与流域生态补偿国际研讨会》（以下简称“研讨会”）上表示，《条例》立法小组成员、中国环境规划院总工程师王金南表示。
第二个原则强调了东部对西部的补偿。今年6月，国务院常务会议审议通过的《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。
“西部地区是我国生态的自然屏障，因此限制开发和禁止开发的区域的面积最多，他们遭遇了生态保护与经济开发的矛盾，在生态补偿框架中，必须充分考虑东部对西部的补偿。这是生态补偿的重中之重。”邓海峰对记者分析。
此外，补偿金分配原则强调充分和合理补偿相结合。以林业为例，根据一位参与林业生态补偿调研的专家介绍，“如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区导致过度补偿现象，而在另一些地区却是补偿不足，所以要避免出现这种两极分化，在合理补偿的基础上逐步实现充分补偿。”
政府和市场补偿双管齐下
和以往的资源性单行立法相比， 框架稿在生态补偿方式上做出了很大突破，旗帜鲜明地主张，应由政府补偿和市场补偿双管齐下。
“就目前环保阶段和市场经济发展水平而言，在生态补偿上起主要作用的仍是政府，只有在一些受损方和受益方都十分明确的前提下，才可以充分发挥市场的补充调节作用。”王金南在研讨会上说。
框架稿在政府补偿方式上提出了四种具体措施：财政补贴、政策优惠、项目支持、税费改革。
王金南认为，财政补贴的资金比较稳定，是目前政府补偿的主要途径，但中央和地方的分工应当明确：省内某一要素的生态补偿，应当以本省直接财政补贴为主；如果某生态补偿要素跨越两个或者两个以上省区，则以中央财政补贴为主。
政府补贴虽然比较稳定，但很多情况下难以持续。因此，市场机制的引入，就非常必要。但令人费解的是，框架稿将地区之间的横向补助、对口支援和项目协作、各种国内外捐赠和碳汇交易这四种方式放在“市场补偿”一节。
“除了碳汇交易，其余三种属于市场交易机制吗？”一位地方环保系统的官员对记者表示困惑。
“此处的市场机制是广泛的，强调的是补偿人与受偿人之间的自愿协商机制。比如，两个省之间，或者两个市之间，以及企业和个人之间，自愿达成了生态补偿的协议，同样属于市场机制。”前述参与立法研讨的专家对记者说。
尽管框架稿相对完备，但仍然遗漏了一些重要议题。不少学者建议将生态破坏赔偿问题，如何处理生态环境补偿与扶贫的问题，也纳入立法框架。
在生态补偿比较热的背景下，生态破坏赔偿问题一直被忽视。以流域补偿为例，通常是下游对上游给予生态补偿，但这是有条件的，其隐藏的条件是上游为下游提供的水达到了约定或者法定的质量目标，否则上游应对下游给予赔偿。
“在实践中，不少地区意识不到这一前提条件。”邓海峰指出，“因此需要在立法中予以特别强调，以此减少生态破坏行为。”
此外，由于生态补偿的对象大都是一些相对落后的地区，因此补偿往往会与扶贫联系在一起，但生态补偿与扶贫在目标、手段和方式上存在明显区别，因此王金南建议，“库区移民、生态难民、资源枯竭型城市产业转移等问题，在开始建立生态补偿机制时，应该区别对待，而不是混在一起。”
其中，框架稿第九条规定，生态补偿的范围应当包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区，共7个方面。
《条例》由国家发改委牵头，今年4月启动立法工作。根据国家发改委副主任杜鹰介绍，《条例》起草工作小组先后组成6个专题调研组，分赴13个省进行调研，形成了专题调研成果，《条例》征求意见稿有望年底问世。
目前，《条例》草案框架稿（以下简称框架稿）共有8章51条，每一章的具体规则还有待进一步填充。
“由于《条例》的内容牵涉甚广，至少牵涉到国家发改委、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、林业局、统计局、海洋局等10多个部委，部门利益十分复杂。”一位参与立法的专家对记者说。
记者了解到，在《条例》正式出台之前，国家将先出台《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》。
七大补偿范围
框架稿明确提出了生态补偿的定义和范围。
框架稿第二条规定，所谓生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。
这一条明确了生态补偿的主体。生态受益者即补偿人，既包括各级人民政府，也包括企业和自然人。“就后者而言，比如取得林业使用权的个人或者企业，他们需要在林业使用权费之外再支付生态价格。”前述参与立法的专家对本报介绍，“所谓生态建设者，也即被补偿人，包括各级人民政府和自然人。”
框架稿第九条规定，生态补偿的范围应当包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区。
记者了解到，森林、草原、矿产资源开发、海洋和流域的生态补偿在已有的资源保护性单行法中都有规定，而湿地和生态功能区将是首次纳入国家立法中。
公开资料显示，早在2008年7月31日，环保部就发布了《全国生态功能区划》，全国被划分为216个生态功能区，其中具有生态调节功能的生态功能区148个，面积占国土面积的78%；提供产品的生态功能区46个，占国土面积的21%；人居保障功能区22个，面积占国土面积的1%。
不过，前述参与立法的专家对记者表示：“此处的生态功能区，更确切地说应该为重点生态功能区，否则这个规定将没有意义。”
根据《全国生态功能区划》，环保部共确定了50个对保障国家生态安全具有重要意义的重点生态功能区。“即便如此，这个力度依然很大。”前述专家说。
此外，也有学者指出应将自然保护区补充进来。根据李文华等院士的实际测算，在《自然保护区 条例》的框架下，许多自然保护区的保护与维持在现实中面临严峻的资金压力，急待缓解，因此自然保护区也应属于生态补偿的范围。
强调东部对西部的补偿
框架稿第四条提出了生态补偿的三个原则：费用负担原则，即利用者补偿，保护者受偿；确定补偿地区原则，即与主体功能区区划、区域协调发展相结合；补偿金分配原则，充分补偿与合理补偿相结合。
“费用负担原则，具体而言就是谁污染，谁治理，谁破坏，谁受益、谁补偿，从环境权与发展权的角度体现了社会的公正。”清华大学环境法副教授邓海峰对记者说。
“在生态利益主体明确的情况下，应直接要求受益者或者破坏者付费；在受益范围广、利益群体不清晰的情况下，生态补偿的费用通常由政府以公共财政负担。”在10月23日由国家发改委主办在四川雅安召开的《生态补偿立法与流域生态补偿国际研讨会》（以下简称“研讨会”）上表示，《条例》立法小组成员、中国环境规划院总工程师王金南表示。
第二个原则强调了东部对西部的补偿。今年6月，国务院常务会议审议通过的《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。
“西部地区是我国生态的自然屏障，因此限制开发和禁止开发的区域的面积最多，他们遭遇了生态保护与经济开发的矛盾，在生态补偿框架中，必须充分考虑东部对西部的补偿。这是生态补偿的重中之重。”邓海峰对记者分析。
此外，补偿金分配原则强调充分和合理补偿相结合。以林业为例，根据一位参与林业生态补偿调研的专家介绍，“如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区导致过度补偿现象，而在另一些地区却是补偿不足，所以要避免出现这种两极分化，在合理补偿的基础上逐步实现充分补偿。”
政府和市场补偿双管齐下
和以往的资源性单行立法相比， 框架稿在生态补偿方式上做出了很大突破，旗帜鲜明地主张，应由政府补偿和市场补偿双管齐下。
“就目前环保阶段和市场经济发展水平而言，在生态补偿上起主要作用的仍是政府，只有在一些受损方和受益方都十分明确的前提下，才可以充分发挥市场的补充调节作用。”王金南在研讨会上说。
框架稿在政府补偿方式上提出了四种具体措施：财政补贴、政策优惠、项目支持、税费改革。
王金南认为，财政补贴的资金比较稳定，是目前政府补偿的主要途径，但中央和地方的分工应当明确：省内某一要素的生态补偿，应当以本省直接财政补贴为主；如果某生态补偿要素跨越两个或者两个以上省区，则以中央财政补贴为主。
政府补贴虽然比较稳定，但很多情况下难以持续。因此，市场机制的引入，就非常必要。但令人费解的是，框架稿将地区之间的横向补助、对口支援和项目协作、各种国内外捐赠和碳汇交易这四种方式放在“市场补偿”一节。
“除了碳汇交易，其余三种属于市场交易机制吗？”一位地方环保系统的官员对记者表示困惑。
“此处的市场机制是广泛的，强调的是补偿人与受偿人之间的自愿协商机制。比如，两个省之间，或者两个市之间，以及企业和个人之间，自愿达成了生态补偿的协议，同样属于市场机制。”前述参与立法研讨的专家对记者说。
尽管框架稿相对完备，但仍然遗漏了一些重要议题。不少学者建议将生态破坏赔偿问题，如何处理生态环境补偿与扶贫的问题，也纳入立法框架。
在生态补偿比较热的背景下，生态破坏赔偿问题一直被忽视。以流域补偿为例，通常是下游对上游给予生态补偿，但这是有条件的，其隐藏的条件是上游为下游提供的水达到了约定或者法定的质量目标，否则上游应对下游给予赔偿。
“在实践中，不少地区意识不到这一前提条件。”邓海峰指出，“因此需要在立法中予以特别强调，以此减少生态破坏行为。”
此外，由于生态补偿的对象大都是一些相对落后的地区，因此补偿往往会与扶贫联系在一起，但生态补偿与扶贫在目标、手段和方式上存在明显区别，因此王金南建议，“库区移民、生态难民、资源枯竭型城市产业转移等问题，在开始建立生态补偿机制时，应该区别对待，而不是混在一起。”
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