生态补偿的河北路径：财政扣缴倒逼地方治污
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2012-03-21
来源：景观中国网
近日，由河北省环保厅申报的“流域生态补偿机制”，获得第六届“中国地方政府创新奖”，这是全国首个获此殊荣的环保类项目。
近日，由河北省环保厅申报的“流域生态补偿机制”，获得第六届“中国地方政府创新奖”，这是全国首个获此殊荣的环保类项目。
生态补偿是个议论多年的公众话题，以流域补偿、以植被形态补偿，还是以地理区划补偿，仍在争论不休。
从2008年始，河北省的“流域生态补偿”新政悄然破茧，实施数年来有效改善了水环境和公共环境，它是怎样起到“四两拨千斤”之功效的？
治污不力问责官员
二月中旬的滹沱河，寒风在河道里游荡，水瘦沙白。上午，安平县杨各庄村的几位村民聚在一起谈论不远处的河水，他们感觉到近来河水有明显的异味。
杨各庄村位于深泽与安平交界处，滹沱河从这里往下游延伸，此处还是石家庄市和衡水市的交界地带。
在滹沱河河道里，一座红顶的房屋孤零零矗立着，这是环境自动监测站。来自安平县环保局的副站长金利锋已经注意到水质的变化，在2月13日这一天，监测站河流断面的COD浓度一度上冲到600。
金利峰立刻将情况往上汇报，省环保厅随即派人对水质情况进行了监测分析。“出现这种情况，不排除上游有直排点。”虽然还没有找到直接的原因，但两地的责任一目了然。
按照规定，从深泽县过来的滹沱河水，至此断面COD浓度不得超过150，否则，上游将要为超标排放付出代价———给予下游生态补偿。
而在以往，河流的跨境污染一直是个纠缠不清的话题。双方的争论类似于“先有鸡还是先有蛋”。
1996年，一场大洪水袭来，安平县境内多年干涸的滹沱河河道开始有水，然而沿岸群众苦苦盼水，流来的却是污水。2000年，衡水市环境监测站对此断面的临测数据显示，污染物严重超标：化学需氧量超标27.85倍，生化需氧量超标75.75倍，非离子氨超标213.5倍。
滹沱河是个典型的多沙河道，污水渗透后，沿河两岸的水质受到不同程度的污染，仅安平县境内就涉及到6万多人和9万多亩耕地。沿岸百姓的生产生活受到影响，吃水困难，夏天蚊虫滋生，异味扑鼻，村民晚上都不敢开窗睡觉。
从那时起，上下游就开始打起嘴仗。安平县的许多老人大代表、政协委员都记得，那些年，他们两会的重头提案、议案都与上游排污有关。呼吁年复一年，却收效甚微。
上游也在开展一场场“声势浩大”的治污行动，但总给人以雷声大雨点小的印象，滹沱河污染呈现加重趋势。2006年5月，衡水市环境监测站监测数据显示，河流断面污水化学需氧浓度为1480mg/L，超标74倍；2007年4月，化学需氧浓度为1340mg/L，超标67倍。
转机出现在2008年，这一年3月，河北省人民政府发布了《关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策的通知》。同年10月，安平县第一次领到了上游330万元生态补偿金，为饮水困难的村庄打深水井12眼，还补助了联村供水工程中的村网改造工程和安全饮水工程。而在安平县上游的深泽县，火烧到了官员头上，彼时分管环保的副县长被责令停止工作。
这一举措在政界和民间都引起了震动。一些长期困扰上下游的环境问题渐渐找到了明晰的解决路径，责任主体的明确消解了部分怨气，从而维护了社会稳定。
就在那一年，杨各庄村用生态补偿的专项资金打了第一口深机井，原先那口井深120米，抽出来的水有异味和白色泡沫，如今新机井的水是甘甜的。
财政扣缴倒逼地方治污
水利专家魏智敏介绍说，河北的水资源总量大大低于全国的平均水平，人均水资源占有量约为全国平均水平的1/7，年平均缺水50亿立方米，属于人口、生态双重压力的资源型极度缺水地区。干旱程度可以媲美世界上最干旱的中东。
另一方面，河北是一个以重化工和资源消耗型产业为主的工业大省。以节能减排推动产业转型，实现经济可持续发展，是河北必须要迈过的一道槛。如何迈过这道槛，河北省在生态补偿上开始有益的探索。
目标被锁定在子牙河流域。子牙河是河北省污染最严重的水系之一，它流经邯郸、石家庄、衡水、邢台、沧州5个地级市的48个县，流域内生活着两千多万人口。其河水却既不能浇地，也不能饮用。“谁污染、谁治理，谁污染、谁补偿”是流域治理的基本准则，然而知易行难，跨流域污染纠纷一直是一道难解的题。一直以来，环境治理沿用的体系是“铁路警察，各管一段”，这种治理思路是寄希望当地环保部门和上级环保部门严格执法，控制污染源。然而，从全国的情况来看，实施效果并不佳，特别是跨界河流，往往是污染成为一笔糊涂账，两地相互指责，受污染地的百姓不仅要承受污染之痛，还要自掏腰包来治理。“传统治理模式失效的根本原因在于地方保护主义，受政绩和利益的驱动，在缺乏强有力外部监督下，严格执法往往沦为一纸空文。”中科院生态环境中心一位专家指出。
从2008年4月起，河北省在子牙河实施跨界断面水质考核和财政部门预算扣缴的生态补偿管理的新机制。按照河北省人民政府发布的《关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策的通知》的要求，当河流入境水质COD浓度超标，根据不同的指数，该市将被扣缴10万元至300万元不等。在同一个设区市范围内，对所有超标断面累计扣缴。水质每月监测，超标一次罚一次，连续4个月超标将被区域限批。
环保和财政部门通过联动的方式确保处罚和补偿到位：由省环保厅对子牙河流域的跨市断面进行水质考核，如果某个地级市的断面排放超标，那么财政厅将在对该地市的财政划拨中，扣缴其对下游地区的“生态补偿金”，并定期排名公布。
监测数据如何让上下游都接受？具体的办法是，由省环保厅和上下游市县3家共同取样，实行分头监测和对比确认，以避免分歧与争议。如果断面的下游是其他省份或海洋，收缴的生态补偿金将由省财政集中管理，作为全省的生态环境保护专项基金。
在实施断面考核的第一个月，石家庄市便被扣罚360万元，这座省会城市感受到巨大压力，该市立即对水质超标严重的无极、栾城等4个县亮出黄牌，开始了一系列关停并转等治理措施。
而位于下游的安平、安国等收到了第一笔生态补偿金，用于解决群众安全饮水等问题。上游的治污速度体现在补偿金的逐年递减上，2009年，安平县收到的补偿金为120万元，2010年为60万元。“虽然上游的污染物排放还时有反弹，但这项流域生态补偿体系建设还是收到了明显效果，滹沱河水质总体上是在向好转变。现在我们断面监测，COD浓度一般在200-300之间。”安平县环保局副局长刘洪波说。
从合理补偿到充分补偿
新政实施头一年，子牙河水系的水质就得到了明显改善，化学需氧量平均浓度下降42.8%，氨氮平均浓度下降13.7%。2009年4月起，河北省开始实行全流域生态补偿，涉及七大水系的56条主要河流的201个断面。截至2011年11月，全省累计扣缴生态补偿金10730万元。
这一举措也使得地方治污开始提速，2007年，河北省仅有污水处理厂50座，到2010年建成污水处理厂175座。监测显示，截止到2010年末，河北七大水系Ⅰ—Ⅲ类水质比例为47.2%，比上年提高4.8个百分点；劣Ⅴ类水质比例为33.6%，比上年下降8.1个百分点。与2005年相比，七大水系Ⅰ—Ⅲ类水质比例升高18.1个百分点，劣Ⅴ类水质比例下降12.7个百分点。
与此同时，相关的制度建设亦在逐步完善。据河北省环境保护厅相关工作人员介绍，目前石家庄市已经着手改变单向度的补偿机制，由过去的上游排污对下游的补偿，过渡到双向度补偿，即上游对下游输送达标清水后，下游对上游作出相关补偿。而上游排污所付出的代价，也将随COD浓度值增加呈几何级数增加。
为了使监测数据更加精准，全省的自动监测站建设工作也在紧锣密鼓展开。“过去的人工监测，难免有偏差和争议。另外，一些排污企业也听到风声或摸准了规律，比如，我们每月20日采集数据，每到那几天，水质的各项指标明显提升。实施自动监测后，机器不会做假，取多次监测数据的平均值，监测结果更科学。”金利锋告诉记者。
河北省环保厅负责人表示，将协同有关部门进一步完善政策和机制，增强对治污主体的约束，倒逼地方政府加大污染治理力度。
记者在采访中了解到，一些基层环保官员和群众普遍对这项新政持欢迎态度，他们建议，应该增加财政扣缴补偿金的数额并加大对官员保护环境不力的处罚力度，经济处罚和摘官帽结合起来会收到更明显的治理效果。“像滹沱河沿岸这种沙质地，污染物渗透很快，很容易污染浅层地下水，目前的生态补偿金还只能缓解老百姓吃水的燃眉之急，与后期环境治理所需资金相比，相去甚远，加大扣缴力度，让排污者付出应付的代价，更能体现谁污染谁治理的公平。”某县环保局一位官员告诉记者。 环境保护部环境规划院生态部主任张惠远说，目前很多地方都开展了生态补偿的有益尝试，但要将成功经验复制到全国还有一定难度，因为很多成功的案例都是在省内获得最高行政首长支持或是由中央部委强力推进的结果。已经取得成功经验的地方还需要在机制上进一步研究，在合理补偿的基础上逐步过渡到充分补偿，建立长效补偿机制。
生态补偿是个议论多年的公众话题，以流域补偿、以植被形态补偿，还是以地理区划补偿，仍在争论不休。
从2008年始，河北省的“流域生态补偿”新政悄然破茧，实施数年来有效改善了水环境和公共环境，它是怎样起到“四两拨千斤”之功效的？
治污不力问责官员
二月中旬的滹沱河，寒风在河道里游荡，水瘦沙白。上午，安平县杨各庄村的几位村民聚在一起谈论不远处的河水，他们感觉到近来河水有明显的异味。
杨各庄村位于深泽与安平交界处，滹沱河从这里往下游延伸，此处还是石家庄市和衡水市的交界地带。
在滹沱河河道里，一座红顶的房屋孤零零矗立着，这是环境自动监测站。来自安平县环保局的副站长金利锋已经注意到水质的变化，在2月13日这一天，监测站河流断面的COD浓度一度上冲到600。
金利峰立刻将情况往上汇报，省环保厅随即派人对水质情况进行了监测分析。“出现这种情况，不排除上游有直排点。”虽然还没有找到直接的原因，但两地的责任一目了然。
按照规定，从深泽县过来的滹沱河水，至此断面COD浓度不得超过150，否则，上游将要为超标排放付出代价———给予下游生态补偿。
而在以往，河流的跨境污染一直是个纠缠不清的话题。双方的争论类似于“先有鸡还是先有蛋”。
1996年，一场大洪水袭来，安平县境内多年干涸的滹沱河河道开始有水，然而沿岸群众苦苦盼水，流来的却是污水。2000年，衡水市环境监测站对此断面的临测数据显示，污染物严重超标：化学需氧量超标27.85倍，生化需氧量超标75.75倍，非离子氨超标213.5倍。
滹沱河是个典型的多沙河道，污水渗透后，沿河两岸的水质受到不同程度的污染，仅安平县境内就涉及到6万多人和9万多亩耕地。沿岸百姓的生产生活受到影响，吃水困难，夏天蚊虫滋生，异味扑鼻，村民晚上都不敢开窗睡觉。
从那时起，上下游就开始打起嘴仗。安平县的许多老人大代表、政协委员都记得，那些年，他们两会的重头提案、议案都与上游排污有关。呼吁年复一年，却收效甚微。
上游也在开展一场场“声势浩大”的治污行动，但总给人以雷声大雨点小的印象，滹沱河污染呈现加重趋势。2006年5月，衡水市环境监测站监测数据显示，河流断面污水化学需氧浓度为1480mg/L，超标74倍；2007年4月，化学需氧浓度为1340mg/L，超标67倍。
转机出现在2008年，这一年3月，河北省人民政府发布了《关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策的通知》。同年10月，安平县第一次领到了上游330万元生态补偿金，为饮水困难的村庄打深水井12眼，还补助了联村供水工程中的村网改造工程和安全饮水工程。而在安平县上游的深泽县，火烧到了官员头上，彼时分管环保的副县长被责令停止工作。
这一举措在政界和民间都引起了震动。一些长期困扰上下游的环境问题渐渐找到了明晰的解决路径，责任主体的明确消解了部分怨气，从而维护了社会稳定。
就在那一年，杨各庄村用生态补偿的专项资金打了第一口深机井，原先那口井深120米，抽出来的水有异味和白色泡沫，如今新机井的水是甘甜的。
财政扣缴倒逼地方治污
水利专家魏智敏介绍说，河北的水资源总量大大低于全国的平均水平，人均水资源占有量约为全国平均水平的1/7，年平均缺水50亿立方米，属于人口、生态双重压力的资源型极度缺水地区。干旱程度可以媲美世界上最干旱的中东。
另一方面，河北是一个以重化工和资源消耗型产业为主的工业大省。以节能减排推动产业转型，实现经济可持续发展，是河北必须要迈过的一道槛。如何迈过这道槛，河北省在生态补偿上开始有益的探索。
目标被锁定在子牙河流域。子牙河是河北省污染最严重的水系之一，它流经邯郸、石家庄、衡水、邢台、沧州5个地级市的48个县，流域内生活着两千多万人口。其河水却既不能浇地，也不能饮用。“谁污染、谁治理，谁污染、谁补偿”是流域治理的基本准则，然而知易行难，跨流域污染纠纷一直是一道难解的题。一直以来，环境治理沿用的体系是“铁路警察，各管一段”，这种治理思路是寄希望当地环保部门和上级环保部门严格执法，控制污染源。然而，从全国的情况来看，实施效果并不佳，特别是跨界河流，往往是污染成为一笔糊涂账，两地相互指责，受污染地的百姓不仅要承受污染之痛，还要自掏腰包来治理。“传统治理模式失效的根本原因在于地方保护主义，受政绩和利益的驱动，在缺乏强有力外部监督下，严格执法往往沦为一纸空文。”中科院生态环境中心一位专家指出。
从2008年4月起，河北省在子牙河实施跨界断面水质考核和财政部门预算扣缴的生态补偿管理的新机制。按照河北省人民政府发布的《关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策的通知》的要求，当河流入境水质COD浓度超标，根据不同的指数，该市将被扣缴10万元至300万元不等。在同一个设区市范围内，对所有超标断面累计扣缴。水质每月监测，超标一次罚一次，连续4个月超标将被区域限批。
环保和财政部门通过联动的方式确保处罚和补偿到位：由省环保厅对子牙河流域的跨市断面进行水质考核，如果某个地级市的断面排放超标，那么财政厅将在对该地市的财政划拨中，扣缴其对下游地区的“生态补偿金”，并定期排名公布。
监测数据如何让上下游都接受？具体的办法是，由省环保厅和上下游市县3家共同取样，实行分头监测和对比确认，以避免分歧与争议。如果断面的下游是其他省份或海洋，收缴的生态补偿金将由省财政集中管理，作为全省的生态环境保护专项基金。
在实施断面考核的第一个月，石家庄市便被扣罚360万元，这座省会城市感受到巨大压力，该市立即对水质超标严重的无极、栾城等4个县亮出黄牌，开始了一系列关停并转等治理措施。
而位于下游的安平、安国等收到了第一笔生态补偿金，用于解决群众安全饮水等问题。上游的治污速度体现在补偿金的逐年递减上，2009年，安平县收到的补偿金为120万元，2010年为60万元。“虽然上游的污染物排放还时有反弹，但这项流域生态补偿体系建设还是收到了明显效果，滹沱河水质总体上是在向好转变。现在我们断面监测，COD浓度一般在200-300之间。”安平县环保局副局长刘洪波说。
从合理补偿到充分补偿
新政实施头一年，子牙河水系的水质就得到了明显改善，化学需氧量平均浓度下降42.8%，氨氮平均浓度下降13.7%。2009年4月起，河北省开始实行全流域生态补偿，涉及七大水系的56条主要河流的201个断面。截至2011年11月，全省累计扣缴生态补偿金10730万元。
这一举措也使得地方治污开始提速，2007年，河北省仅有污水处理厂50座，到2010年建成污水处理厂175座。监测显示，截止到2010年末，河北七大水系Ⅰ—Ⅲ类水质比例为47.2%，比上年提高4.8个百分点；劣Ⅴ类水质比例为33.6%，比上年下降8.1个百分点。与2005年相比，七大水系Ⅰ—Ⅲ类水质比例升高18.1个百分点，劣Ⅴ类水质比例下降12.7个百分点。
与此同时，相关的制度建设亦在逐步完善。据河北省环境保护厅相关工作人员介绍，目前石家庄市已经着手改变单向度的补偿机制，由过去的上游排污对下游的补偿，过渡到双向度补偿，即上游对下游输送达标清水后，下游对上游作出相关补偿。而上游排污所付出的代价，也将随COD浓度值增加呈几何级数增加。
为了使监测数据更加精准，全省的自动监测站建设工作也在紧锣密鼓展开。“过去的人工监测，难免有偏差和争议。另外，一些排污企业也听到风声或摸准了规律，比如，我们每月20日采集数据，每到那几天，水质的各项指标明显提升。实施自动监测后，机器不会做假，取多次监测数据的平均值，监测结果更科学。”金利锋告诉记者。
河北省环保厅负责人表示，将协同有关部门进一步完善政策和机制，增强对治污主体的约束，倒逼地方政府加大污染治理力度。
记者在采访中了解到，一些基层环保官员和群众普遍对这项新政持欢迎态度，他们建议，应该增加财政扣缴补偿金的数额并加大对官员保护环境不力的处罚力度，经济处罚和摘官帽结合起来会收到更明显的治理效果。“像滹沱河沿岸这种沙质地，污染物渗透很快，很容易污染浅层地下水，目前的生态补偿金还只能缓解老百姓吃水的燃眉之急，与后期环境治理所需资金相比，相去甚远，加大扣缴力度，让排污者付出应付的代价，更能体现谁污染谁治理的公平。”某县环保局一位官员告诉记者。 环境保护部环境规划院生态部主任张惠远说，目前很多地方都开展了生态补偿的有益尝试，但要将成功经验复制到全国还有一定难度，因为很多成功的案例都是在省内获得最高行政首长支持或是由中央部委强力推进的结果。已经取得成功经验的地方还需要在机制上进一步研究，在合理补偿的基础上逐步过渡到充分补偿，建立长效补偿机制。
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