生态补偿:不能裹足不前
在本届政协的委员们中间，这样的“抱怨”记者听到很多。但和往年偏重呼吁不同，今年委员们开始围绕生态补偿怎么补、补多少、谁来补等实际难题展开讨论，希望从各个层面给予切实的推动。
法律难题:
谁是受益者？谁是补偿者？
“为了涵养水源、保护水源地水质，贵州在污染治理、生态保护上付出了巨大努力。干净的水惠及整个流域，可无论是保护成本还是失去发展机会的损失，却只由贵州来承担，这既不公平，也不符合水源地持久保护的需要。”全国政协委员、贵州省环保局副局长瞿丽雅所说的，是近年来在流域生态补偿问题中呼声最高的调水补偿问题，她的话代表了很多西部省区委员们的心声。
陕西省政协副主席李冬玉说，水资源分布不均衡使得长距离甚至跨流域调水已成必然，但随之而来的是输出区面临的发展压力和保护压力越来越大。他以南水北调工程中线水源涵养区陕南为例，2000年以来，当地林地覆盖率提高近5个百分点，年均输出Ⅱ类以上优质淡水251亿立方米，但同期人均财政收入却急剧下降，从占全省人均财政收入的1/3降到1/10。
原国家环保总局出台的《指导意见》虽然明确了“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的原则，可一旦涉及到流域，这个问题就相当复杂，如何界定资源和环境的提供者和受益者，即生态环境产权的界定成为各方争议的焦点。特别是在国家层面上实施东西部大尺度区域之间的生态补偿时，这个问题更加突出。像黄河、长江这样的河流流经好几个省，处于流域中游的省，既是其中一些省的上游，同时也是另外一些省的下游，到底该由谁来补偿谁？
“流域补偿最困难的就是产权划定问题。原则上，流域水资源属于国家所有。如果各地都在属地内利用水资源，对下游要求补偿，不但在范围上不好划定，而且也会造成新的不公平。”民建中央常委、上海交通大学环境资源法研究所所长王曦说，在流域的生态补偿机制中，上下游责任关系的界定既是难点，也是关键。一般来说，不能简单地上游要求下游给予生态补偿。上下游都负有保护生态环境的责任。
瞿丽雅接受采访时也承认，不应仅仅把生态补偿看作是下游对上游的补偿，还应包括上游自身对生态环境的补偿，建立生态环境补偿机制应从全流域统筹考虑，形成一个严密体系，而这显然不是从地方层面上就可以解决的问题。
技术难题:
补多少？补多久？
国际上制定科学生态补偿标准有两个思路:一是根据某一生态系统所提供的生态服务来定价，二是根据生态系统类型转换的机会成本(即由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权)来确定。虽然从公平性来讲，前者更合理；但从我国现阶段国情看，后者可操作性较强。
李冬玉认为，流域补偿应当两方面都涉及，包括资源补偿、环境补偿、发展机会补偿。其中，资源补偿是对输水区直接利用水资源产生的经济社会效益的补偿，可以是资金，也可以是资源置换；环境补偿是保证输出水量水质的工程投入、维护费用、保护投入；发展机会补偿是对生活水平差距不断扩大的补偿，以居民生活水平和周边地区同步发展为标准。据此，他认为对陕南的资源补偿为每年25亿元(每立方米增加0.5元)，发展机会补偿为15亿元(每立方米增加0.3元)，其中的计算过程非常复杂，其合理性并未经过论证。而事实上，因为涉及生态、经济、社会发展等多重领域，具体补偿标准的核算非常复杂，即使在早已实践多年的发达国家，对此也没有统一的定论。而目前国内的研究水平尚不足以支撑这样的核算体系，这就在客观上给生态补偿的实践设置了一道不可回避的障碍。
[NextPage]另一个现实问题是，应该补偿多久？在林草保护中，国家一直采取类似生态补偿的退还支付，但都年限较短，一旦补偿期结束，农牧民的收入和生活如何保障？压力一旦转移给当地政府，其保护生态的积极性就会大大缩水，有的西部官员就曾直言不讳:“农民再去砍树，我们可管不了了。”现有生态补偿的连续性、长效性也成为本届委员们最迫切的呼吁。对此，多数专家认为授之以鱼不如授之以渔，简单输血不如建立“造血”型生态补偿机制，通过把生态补偿转化成为当地的保护建设项目，真正起到提高当地人民生活水平的作用。
融资难题:
钱从哪里来？
资金来源无疑是所有生态补偿的呼吁者都不得不面临的现实问题。但在委员们的提案和发言中，这一问题统一被模糊为“希望国家加大支持力度”，这样的建议显然缺乏可操作性。
瞿丽雅表示，在建立生态补偿机制过程中，中央和地方、政府和市场都可以发挥作用。比较理想的方式就是建立生态补偿专项资金，通过申请项目资金直接进行保护治理工作，这样既符合上下游利益，也便于监督。但初期由于地方利益难以协调，国家依然是生态保护与建设的主要“买单者”，还是希望国家能加大补偿力度，在生态补偿中起主导作用。
目前，财政转移支付是我国最主要的生态补偿资金来源，其中，中央对地方的转移支付占绝对主导地位，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微，这是生态补偿发展初期不可避免。但如果长期全部依赖中央政府买单，不但有违补偿原则，财政也确实无力支撑我国生态治理近乎天文数字的资金需求。
对国家通过税费征收来进行生态补偿的做法，王曦也表示出疑虑。他说，税收从本质上、法律上不能成为国家的融资工具，而且在收取范围的界定上也面临很多问题。这样的做法在中国还缺乏完备的法律经济基础。
怎么办？
进行试点，边研究边干
“虽然困难重重，但也不能坐等。”委员们认为要从解剖一只麻雀开始，在尽快立法的基础上，加快相关科研和试点工作。
尽管中央并未忽视加快生态补偿立法的呼声，但在《指导意见》之后，《生态补偿条例》必须加快步伐，将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来。李冬玉和瞿丽雅都认为，国家应该从法律法规政策机制上确定生态补偿的合法性、合理性，让要求补偿理直气壮、名正言顺。
全国政协委员、原国家气象局局长秦大河表示，应当在基础较好、需求紧迫、在国家生态保护总体战略中具有举足轻重地位的地区(比如三江源)先行试点，总结经验，边研究边实践。要把握生态补偿的重点，着力解决实验区农牧民生产生活面临的突出问题；要考虑实际，突出保护补偿、限制发展机会和发展权补偿，重点解决保护区民生重点问题。
“补偿方式、核算机制、汇缴、分配发放、监管、评估等各项制度，在立法之外，我们需要探索的问题还有很多。即使在发达国家，生态补偿机制也没有完全成熟。”王曦说，现在生态补偿的研究最好能针对现实需求，有助于问题的解决。他和他的学生正与世界自然基金会合作，对黄浦江上游的生态补偿进行研究，希望给上海政府开展相关工作提供政策建议。
