《瞭望》新闻周刊：规划性破坏？北京文保区之惑
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2007-06-07
来源：景观中国网
“这明明是我的家，可为什么连一声招呼都不打，就把我的家卖给了开发商呢？” 文/《瞭望》新闻周刊记者 王军 历史文化名城的“建设性破坏”多年来有目共睹，2005年全国政
“这明明是我的家，可为什么连一声招呼都不打，就把我的家卖给了开发商呢？”
文/《瞭望》新闻周刊记者 王军
历史文化名城的“建设性破坏”多年来有目共睹，2005年全国政协委员冯骥才在全国“两会”上又直斥“规划性破坏”，认为北京的历史文化保护区“基本都成了孤岛式”，“这就是在没有确定城市的文化个性之前就进行规划的后果”。
演变至今，“孤岛式”的文保区又不断告急。近日，在北京文保区内的东四八条，一个房地产开发项目引来社会热议。北京市东城区的有关部门试图澄清此事，人们才知道原来在保护区之内，还有一个可以“新建或改建”的范围，而这个房地产项目实施的正是这样一个“保护规划”。
北京市东城区文保所的负责人日前公开表示了对这一项目的支持，认为这是“保护性建设”。而开发商提供的佐证是，设计方案“不仅完整保留了东四八条、九条原有的胡同尺度和格局，在建筑形式、色彩选择、材料运用等方面也完全与周边的老建筑融合”。
这类“保护性建设”2002年曾在北京南池子历史文化保护区内上演，其具体做法是引入房地产开发机制，一次性完成大规模拆迁，修建仿古式商品住宅或商业用房。
2003年10月，多位院士、文物保护专家联名上书，对南池子工程提出质疑，认为历史文化保护区应该保持其历史的真实性和完整性，如果将南池子的做法推广到整个古城区，就是拆掉了一个真实的老古城，新建了一个模拟的仿古城，后果是严重的。
他们建议不要把南池子模式作为推广的典型。可眼下，在东四八条，发生在历史文化保护区内的工程，仍未走出南池子的影子。
与保护相反的逻辑
在这些院士和专家看来，以房地产开发方式推行“保护”只会南辕北辙。房地产开发尽管以“恢复历史风貌”为名，可结果却是徒有虚假的“风貌”而无真实的历史。
按照目前的房地产开发程序，必须先进行土地整理，完成居民搬迁，再以“招拍挂”方式出让土地，进行商品房建设。在积淀着大量物质遗产和民俗文化的历史文化保护区，以这种方式进行“保护”，其情形可想而知。
在城市建成区内，这样的开发程序之所以能够推行，与房屋拆迁的强制力相关。《土地管理法》第五十八条规定，“为公共利益需要使用土地的”，或“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，即可收回国有土地使用权。
将以上两种情况并列，表明“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”不是“为公共利益需要使用土地的”。这样，收回国有土地使用权的行为就可以在更大范围内发生。
旧城内的房屋许多是在新中国成立初期经过公逆产清管之后被确权保护的私有房地产。1982年《宪法》规定“城市的土地属于国家所有”之后，私有房屋的土地使用权并未灭失。
1990年国家土地管理局致函最高人民法院民事审判庭：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”
1995年国家土地管理局在《确定土地所有权和使用权的若干规定》中指出：“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。”
2001年《城市房屋拆迁管理条例》规定申请领取房屋拆迁许可证须提交“国有土地使用权批准文件”，《北京市城市房屋拆迁管理办法》将此条的“国有土地使用权批准文件”，更改为“国有土地使用批准文件”。
在对旧有私房使用的国有土地未进行全面的登记、发证、确权的情况下，北京市有关部门认为：“现城市私有房屋所有人拥有的国有土地使用权不是通过出让(即有偿、有期限)方式取得，当属国家无偿划拨，当城市建设需要时，国家有权对上述国有土地使用权无偿收回。”
1995年北京市高级人民法院规定，对房屋拆迁主管部门就拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等内容作出的拆迁公告不服而提起诉讼的，不予受理。
这样，旧有私房的国有土地使用权不经收回即进行拆迁，产权人的法律诉求难以获得支持，城市改造的步伐大大加快。
当这一程序在2002年进入北京市的第一个“历史文化保护区修缮改建试点项目”——南池子工程之后，保护区内的240个院落，只有少数得以留存，原居民被大量迁走，他们所代表的市井文化也随之无存。
基于财产权的政策
对历史文化保护区内房屋的修缮和改建，北京市政府曾于2001年11月19日出台试行办法，提出“要充分动员房屋产权人和承租人参与修缮和改建”，“修缮、改建的原则是保护为主”，“按院落确定修缮、改建或拆除方案”，“居民应按规划要求拆除院落内的违章建筑，对住房进行修缮或改建”，“在改建房屋时，应优先保证没有厨房、卫生间的住户建设厨房、卫生间”。
2002年2月《北京旧城历史文化保护区保护和控制范围规划》提出，历史文化保护区的保护要采取“微循环式”的改造模式，循序渐进、逐步改善。同年9月《北京历史文化名城保护规划》提出，采取渐进的保护与更新的方式，以“院落”为单位逐步更新危房，维持原有街区的传统风貌。
按照以上政策法规，对历史文化保护区的保护应以居民为实施主体，以院落为单位进行，重点拆除违章建筑，改善市政设施。
2003年，北京市规划委员会总规划师朱嘉广撰文指出：“过去北京大量的传统建筑历经数百年存在还保持一种基本完好的状态，其根本原因在于它的产权是私有的。解放以后产权制度、住房政策的反复变化，使得各方的权益和责任不清。大量的公有住房由于房租很低，房管部门不能保证其基本条件的维护，更谈不上住房条件的改善和建筑风貌的保护。即使是私房主，由于其基本权益得不到保障，也谈不上对房屋的维护，因为不知何时，一旦有个开发项目，其房屋就可能会被拆迁，房主自然无心去维修房屋。另外，还有一些出租的私房，由于出租的对象、承租人应付的租金往往由政府指定，私房主自然也就没有义务和能力承担维修和维护的责任。上述情况无疑加速了四合院状况的不断恶化。”
房屋的财产权问题开始进入决策者视野。北京市2003年大力腾退因“文革”而遗留的标准租私房，2004年出台《关于鼓励单位和个人购买北京旧城历史文化保护区四合院等房屋的试行规定》，此后又草拟《北京旧城四合院交易管理办法》。一个建立在财产权基础上的市场交易机制呼之欲出。
朱嘉广认为：“房屋质量恶化、居住人口膨胀和条件改善、风貌保护之间的矛盾虽然是复杂的，但也并非不能解决，推行产权的私有化，实现居民自主地交换并维护和改造房屋，就是解决问题的一个重要方法和关键环节。在这个过程中，政府还有责任做好两件事情，一是根据财力安排基础设施改造的计划，二是制定对房屋传统风貌加以维护、修缮和改建的技术标准及相应的补贴政策。”
2005年国务院批复的《北京城市总体规划》提出：“坚持对旧城的整体保护”，“推动房屋产权制度改革，明确房屋产权，鼓励居民按保护规划实施自我改造更新，成为房屋修缮保护的主体”，“积极探索适合旧城保护和复兴的危房改造模式，停止大拆大建”。
至此，以居民为主体、以院落为单位、以财产权为基础、以市场为机制的旧城整体保护政策，已清晰可见。
推土机的动力
居民渴望改善居住条件通常被旧城改造的支持者描述为“老百姓强烈要求危改”，可在危改之中，拆迁工作时常遇到阻力，由此引发的矛盾日益增多。去年7月北京市建委下发《北京市房屋拆迁现场管理办法》，提出“严禁采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停气、停暖、阻碍交通及上门骚扰、砸门破窗等手段，强迫被拆迁人搬迁”。
据北京市统计局2003年的测算，在执行现行拆迁政策的地区，回购住房居民平均每户需出资15万至18万元。北京市政协同年的调查显示，外迁居民平均每户拆迁补偿款在10万至15万元之间。
生活在危旧房改造区的多为城市低收入者，被拆迁后纷纷加入购房大军。在目前住房保障体系尚不完善、城市房价居高不下的情况下，他们多面对巨大购房压力，即使搭进全部拆迁补偿所得，也不得不背上沉重债务。
2002年6月《北京日报》披露的信息显示，被拆迁居民对商品住房的需求量已约占北京市场全年住宅销售总面积的三分之一，“已经成为市场中重要而且比较稳定的有效需求量。”
1991年至2003年，北京市共拆迁50多万户居民。2003年11月，北京市有关部门在对房屋拆迁工作进行回顾时表示：“居民拆迁拉动了全市房地产发展，按经验数字拆1平方米旧房建3.55平方米新房推算，1991年以来仅拆除旧住宅房屋就拉动商品房开发建设约6060万平方米，加上20%配套住房，可达7200万平方米。”
2005年4月，北京市政府对131片危改项目作出调整，决定35片撤销立项，66片直接组织实施，30片组织论证后实施。这些项目集中在旧城之内，仍采用大规模拆迁的改造方式。
北京市房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重已持续多年超过50%，房地产业被誉为北京经济的“重要支柱产业”，它的增长与城市拆迁呈正比发展。拆旧建新、拆低建高，成为一些城区的“经济增长点”，推土机的轰鸣声已从胡同、四合院向周围的楼房区扩散。被动性住房需求因此而产生，大量被拆迁居民负债买房的现实，暗示了社会财富的转移。
北京理工大学教授杨东平在去年1月新修订出版的《城市季风》一书中，描述了他所定义的“‘拆迁经济学’原理”：“大规模拆迁→制造购房需求→推动房地产开发→再拆更多的房，如此循环。拆得越多，需求越旺，房地产就越发达。这就是为什么用推土机开路，迫不及待地把大片历史文化街区和古老建筑夷为平地的经济原因。”
修复自我生长的机制
北京旧城仅占规划市区面积的5.76%，旧城内已划定的33片历史文化保护区占旧城面积的29%。北京城市规划学会2003年的数据显示，旧城内尚有900多条胡同未被划入保护区。
吴良镛院士近期发布的报告显示，根据卫星影像图解读，北京旧城传统风貌街区面积只占旧城总面积的1/4左右。
在所存不多的老城区内，拆与保仍在激烈交锋。尽管在历史文化名城的保护方面，北京市的政策、法规已趋于系统，甚至还走在了全国的前面，但老城区仍在“保护”中不断地消逝。
设计了惊世骇俗的中央电视台新址大楼的荷兰建筑师库哈斯，2003年应北京市有关方面邀请提交了一个旧城保护方案。他有一个“惊世骇俗”的观点：有的地方你把它忽略了，它反而留下来了，比如北京的前门地区，这叫“忽略式保护”。
可如今，前门地区已不再被忽略，一个以房地产开发方式推行的规模浩大的“保护工程”正在紧锣密鼓地进行。面对人去房空的建筑躯壳，建筑师试图把它们打扮成过去的模样，但这已不是真实的存在。
历史文化街区有其自我生长的机制：它不是一次性房地产开发的结果，也不是建筑师凭空想象的结果，它是时间与文化的积淀，这样的积淀正是基于财产权与市场的关系，在这样的关系中，生命之花能够相继地绽放，并化作永恒的物质记忆。
而当一个开发商就能够控制一片街区的时候，这样的积淀便不复存在。
北京什刹海的烟袋斜街就是因为找回了自我生长的机制而实现了复兴。2001年在那里施行的保护规划以财产权为基础，政府部门投入不到160万元，改善了市政设施，提高了地段价值，便激活了整个街区。政府做的最重要的工作分文未花，就是宣布这个地方不拆了，于是人们就敢往这里投资了，房屋的交易、租赁及修缮活动随之产生，短短一年时间，一潭死水就变得春波荡漾。
东四八条的夏洁女士渴望这样的故事能够在自己的胡同里发生，她好不容易收回了被侵占多年的私房，数次想修却顾虑重重：“花这么多钱修好了，万一被拆了怎么办？”
眼下，她的家被划入了房地产开发的拆迁范围，她百思不得其解：“这明明是我的家，可为什么连一声招呼都不打，就把我的家卖给了开发商呢？”
文/《瞭望》新闻周刊记者 王军
历史文化名城的“建设性破坏”多年来有目共睹，2005年全国政协委员冯骥才在全国“两会”上又直斥“规划性破坏”，认为北京的历史文化保护区“基本都成了孤岛式”，“这就是在没有确定城市的文化个性之前就进行规划的后果”。
演变至今，“孤岛式”的文保区又不断告急。近日，在北京文保区内的东四八条，一个房地产开发项目引来社会热议。北京市东城区的有关部门试图澄清此事，人们才知道原来在保护区之内，还有一个可以“新建或改建”的范围，而这个房地产项目实施的正是这样一个“保护规划”。
北京市东城区文保所的负责人日前公开表示了对这一项目的支持，认为这是“保护性建设”。而开发商提供的佐证是，设计方案“不仅完整保留了东四八条、九条原有的胡同尺度和格局，在建筑形式、色彩选择、材料运用等方面也完全与周边的老建筑融合”。
这类“保护性建设”2002年曾在北京南池子历史文化保护区内上演，其具体做法是引入房地产开发机制，一次性完成大规模拆迁，修建仿古式商品住宅或商业用房。
2003年10月，多位院士、文物保护专家联名上书，对南池子工程提出质疑，认为历史文化保护区应该保持其历史的真实性和完整性，如果将南池子的做法推广到整个古城区，就是拆掉了一个真实的老古城，新建了一个模拟的仿古城，后果是严重的。
他们建议不要把南池子模式作为推广的典型。可眼下，在东四八条，发生在历史文化保护区内的工程，仍未走出南池子的影子。
与保护相反的逻辑
在这些院士和专家看来，以房地产开发方式推行“保护”只会南辕北辙。房地产开发尽管以“恢复历史风貌”为名，可结果却是徒有虚假的“风貌”而无真实的历史。
按照目前的房地产开发程序，必须先进行土地整理，完成居民搬迁，再以“招拍挂”方式出让土地，进行商品房建设。在积淀着大量物质遗产和民俗文化的历史文化保护区，以这种方式进行“保护”，其情形可想而知。
在城市建成区内，这样的开发程序之所以能够推行，与房屋拆迁的强制力相关。《土地管理法》第五十八条规定，“为公共利益需要使用土地的”，或“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，即可收回国有土地使用权。
将以上两种情况并列，表明“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”不是“为公共利益需要使用土地的”。这样，收回国有土地使用权的行为就可以在更大范围内发生。
旧城内的房屋许多是在新中国成立初期经过公逆产清管之后被确权保护的私有房地产。1982年《宪法》规定“城市的土地属于国家所有”之后，私有房屋的土地使用权并未灭失。
1990年国家土地管理局致函最高人民法院民事审判庭：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”
1995年国家土地管理局在《确定土地所有权和使用权的若干规定》中指出：“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。”
2001年《城市房屋拆迁管理条例》规定申请领取房屋拆迁许可证须提交“国有土地使用权批准文件”，《北京市城市房屋拆迁管理办法》将此条的“国有土地使用权批准文件”，更改为“国有土地使用批准文件”。
在对旧有私房使用的国有土地未进行全面的登记、发证、确权的情况下，北京市有关部门认为：“现城市私有房屋所有人拥有的国有土地使用权不是通过出让(即有偿、有期限)方式取得，当属国家无偿划拨，当城市建设需要时，国家有权对上述国有土地使用权无偿收回。”
1995年北京市高级人民法院规定，对房屋拆迁主管部门就拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等内容作出的拆迁公告不服而提起诉讼的，不予受理。
这样，旧有私房的国有土地使用权不经收回即进行拆迁，产权人的法律诉求难以获得支持，城市改造的步伐大大加快。
当这一程序在2002年进入北京市的第一个“历史文化保护区修缮改建试点项目”——南池子工程之后，保护区内的240个院落，只有少数得以留存，原居民被大量迁走，他们所代表的市井文化也随之无存。
基于财产权的政策
对历史文化保护区内房屋的修缮和改建，北京市政府曾于2001年11月19日出台试行办法，提出“要充分动员房屋产权人和承租人参与修缮和改建”，“修缮、改建的原则是保护为主”，“按院落确定修缮、改建或拆除方案”，“居民应按规划要求拆除院落内的违章建筑，对住房进行修缮或改建”，“在改建房屋时，应优先保证没有厨房、卫生间的住户建设厨房、卫生间”。
2002年2月《北京旧城历史文化保护区保护和控制范围规划》提出，历史文化保护区的保护要采取“微循环式”的改造模式，循序渐进、逐步改善。同年9月《北京历史文化名城保护规划》提出，采取渐进的保护与更新的方式，以“院落”为单位逐步更新危房，维持原有街区的传统风貌。
按照以上政策法规，对历史文化保护区的保护应以居民为实施主体，以院落为单位进行，重点拆除违章建筑，改善市政设施。
2003年，北京市规划委员会总规划师朱嘉广撰文指出：“过去北京大量的传统建筑历经数百年存在还保持一种基本完好的状态，其根本原因在于它的产权是私有的。解放以后产权制度、住房政策的反复变化，使得各方的权益和责任不清。大量的公有住房由于房租很低，房管部门不能保证其基本条件的维护，更谈不上住房条件的改善和建筑风貌的保护。即使是私房主，由于其基本权益得不到保障，也谈不上对房屋的维护，因为不知何时，一旦有个开发项目，其房屋就可能会被拆迁，房主自然无心去维修房屋。另外，还有一些出租的私房，由于出租的对象、承租人应付的租金往往由政府指定，私房主自然也就没有义务和能力承担维修和维护的责任。上述情况无疑加速了四合院状况的不断恶化。”
房屋的财产权问题开始进入决策者视野。北京市2003年大力腾退因“文革”而遗留的标准租私房，2004年出台《关于鼓励单位和个人购买北京旧城历史文化保护区四合院等房屋的试行规定》，此后又草拟《北京旧城四合院交易管理办法》。一个建立在财产权基础上的市场交易机制呼之欲出。
朱嘉广认为：“房屋质量恶化、居住人口膨胀和条件改善、风貌保护之间的矛盾虽然是复杂的，但也并非不能解决，推行产权的私有化，实现居民自主地交换并维护和改造房屋，就是解决问题的一个重要方法和关键环节。在这个过程中，政府还有责任做好两件事情，一是根据财力安排基础设施改造的计划，二是制定对房屋传统风貌加以维护、修缮和改建的技术标准及相应的补贴政策。”
2005年国务院批复的《北京城市总体规划》提出：“坚持对旧城的整体保护”，“推动房屋产权制度改革，明确房屋产权，鼓励居民按保护规划实施自我改造更新，成为房屋修缮保护的主体”，“积极探索适合旧城保护和复兴的危房改造模式，停止大拆大建”。
至此，以居民为主体、以院落为单位、以财产权为基础、以市场为机制的旧城整体保护政策，已清晰可见。
推土机的动力
居民渴望改善居住条件通常被旧城改造的支持者描述为“老百姓强烈要求危改”，可在危改之中，拆迁工作时常遇到阻力，由此引发的矛盾日益增多。去年7月北京市建委下发《北京市房屋拆迁现场管理办法》，提出“严禁采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停气、停暖、阻碍交通及上门骚扰、砸门破窗等手段，强迫被拆迁人搬迁”。
据北京市统计局2003年的测算，在执行现行拆迁政策的地区，回购住房居民平均每户需出资15万至18万元。北京市政协同年的调查显示，外迁居民平均每户拆迁补偿款在10万至15万元之间。
生活在危旧房改造区的多为城市低收入者，被拆迁后纷纷加入购房大军。在目前住房保障体系尚不完善、城市房价居高不下的情况下，他们多面对巨大购房压力，即使搭进全部拆迁补偿所得，也不得不背上沉重债务。
2002年6月《北京日报》披露的信息显示，被拆迁居民对商品住房的需求量已约占北京市场全年住宅销售总面积的三分之一，“已经成为市场中重要而且比较稳定的有效需求量。”
1991年至2003年，北京市共拆迁50多万户居民。2003年11月，北京市有关部门在对房屋拆迁工作进行回顾时表示：“居民拆迁拉动了全市房地产发展，按经验数字拆1平方米旧房建3.55平方米新房推算，1991年以来仅拆除旧住宅房屋就拉动商品房开发建设约6060万平方米，加上20%配套住房，可达7200万平方米。”
2005年4月，北京市政府对131片危改项目作出调整，决定35片撤销立项，66片直接组织实施，30片组织论证后实施。这些项目集中在旧城之内，仍采用大规模拆迁的改造方式。
北京市房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重已持续多年超过50%，房地产业被誉为北京经济的“重要支柱产业”，它的增长与城市拆迁呈正比发展。拆旧建新、拆低建高，成为一些城区的“经济增长点”，推土机的轰鸣声已从胡同、四合院向周围的楼房区扩散。被动性住房需求因此而产生，大量被拆迁居民负债买房的现实，暗示了社会财富的转移。
北京理工大学教授杨东平在去年1月新修订出版的《城市季风》一书中，描述了他所定义的“‘拆迁经济学’原理”：“大规模拆迁→制造购房需求→推动房地产开发→再拆更多的房，如此循环。拆得越多，需求越旺，房地产就越发达。这就是为什么用推土机开路，迫不及待地把大片历史文化街区和古老建筑夷为平地的经济原因。”
修复自我生长的机制
北京旧城仅占规划市区面积的5.76%，旧城内已划定的33片历史文化保护区占旧城面积的29%。北京城市规划学会2003年的数据显示，旧城内尚有900多条胡同未被划入保护区。
吴良镛院士近期发布的报告显示，根据卫星影像图解读，北京旧城传统风貌街区面积只占旧城总面积的1/4左右。
在所存不多的老城区内，拆与保仍在激烈交锋。尽管在历史文化名城的保护方面，北京市的政策、法规已趋于系统，甚至还走在了全国的前面，但老城区仍在“保护”中不断地消逝。
设计了惊世骇俗的中央电视台新址大楼的荷兰建筑师库哈斯，2003年应北京市有关方面邀请提交了一个旧城保护方案。他有一个“惊世骇俗”的观点：有的地方你把它忽略了，它反而留下来了，比如北京的前门地区，这叫“忽略式保护”。
可如今，前门地区已不再被忽略，一个以房地产开发方式推行的规模浩大的“保护工程”正在紧锣密鼓地进行。面对人去房空的建筑躯壳，建筑师试图把它们打扮成过去的模样，但这已不是真实的存在。
历史文化街区有其自我生长的机制：它不是一次性房地产开发的结果，也不是建筑师凭空想象的结果，它是时间与文化的积淀，这样的积淀正是基于财产权与市场的关系，在这样的关系中，生命之花能够相继地绽放，并化作永恒的物质记忆。
而当一个开发商就能够控制一片街区的时候，这样的积淀便不复存在。
北京什刹海的烟袋斜街就是因为找回了自我生长的机制而实现了复兴。2001年在那里施行的保护规划以财产权为基础，政府部门投入不到160万元，改善了市政设施，提高了地段价值，便激活了整个街区。政府做的最重要的工作分文未花，就是宣布这个地方不拆了，于是人们就敢往这里投资了，房屋的交易、租赁及修缮活动随之产生，短短一年时间，一潭死水就变得春波荡漾。
东四八条的夏洁女士渴望这样的故事能够在自己的胡同里发生，她好不容易收回了被侵占多年的私房，数次想修却顾虑重重：“花这么多钱修好了，万一被拆了怎么办？”
眼下，她的家被划入了房地产开发的拆迁范围，她百思不得其解：“这明明是我的家，可为什么连一声招呼都不打，就把我的家卖给了开发商呢？”
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