与时俱进，护航上海绿化

　　今年1月中旬，上海市人大常委会第33次会议审议通过了《上海市绿化条例》，并从5月1日开始实施，同时废止已实施了20年的《上海市植树造林绿化管理条例》。由于目前国内许多地区在绿化建设与管理方面存在法律滞后的问题，所以此条例的出台不仅为上海城乡绿化提供了新的法律依据，也对完善国内其他地区绿化法律法规具有一定借鉴意义。近日，记者采访了上海市绿化管理局副局长崔丽萍，请她对《上海市绿化条例》进行了详细解读。

　　背景解读

　　1987年上海市人大常委会审议通过了《上海市植树造林绿化管理条例》作为指导该市绿化工作的法律依据，并在1991年至2003年，根据绿化发展形势进行了五次修改。据上海市绿化管理局副局长崔丽萍介绍，该《条例》的实施有力地推动了上海绿化事业的发展。截至2005年底，该市绿地总量为28865公顷，是1987年的近10倍。其中公共绿地12038公顷，是1987年的15倍；绿化覆盖率为37％，是1987年的近4倍；人均公共绿地面积达到11平方米，是1987年的2倍。2003年上海市还获得了“国家园林城市”称号。
　　但与此同时，上海在绿化建设和管理上还存在着绿地规划布局不尽合理、中心城区绿化覆盖率相对偏低、绿地生态系统功能尚不完善、绿化总体水平与社会经济发展和广大市民的需求存在较大差距等问题。此外，原有的《条例》的适用范围包括城市绿化和郊区林业管理两部分。在同一条例中同时出现对绿地和林地、树木和林木的规定，很容易造成结构上的不平衡，表述上的不协调，所以完善绿化法规势在必行。

　　内容解读

　　崔丽萍指出，与《植树造林条例》相比，《上海市绿化条例》在内容上有很大变化，更具指导性和可操作性。《绿化条例》除了取消林业建设与管理，以及涉及园林绿化工程设计、施工与其他法律条款重复，或不合时宜的内容外，还新增和调整了一些标准。

　　新增内容

　　之一：《绿化条例》第十一条规定：公共绿地周边新建项目，应当与绿地景观相协调，并不得影响植物正常生长。规划管理部门在编制控制性详细规划时，应当会同同级绿化管理部门在公园绿地周边划定一定范围的控制区，控制区内禁止建设超过规定高度的建筑物、构筑物。
　　增加理由：近几年，上海城市建设快速推进，出现了一些房地产开发项目利用公园绿地较好的景观环境，在其周边建造高层、超高层建筑的现象，致使一些公园周边形成了“水泥森林”，公众对此表现出强烈不满。为了防止此类现象的蔓延，有必要在公园绿地周边划定一定范围的规划控制区，从景观和生态两个方面进行规划控制。
　　而提出要与绿地景观相协调，不得影响植物的正常生长，则是对公共绿地周边新建项目作出的原则性规定。其中“与绿地的景观相协调”包括以下三方面的涵义：一是建设项目风格；二是建设项目的材料、造型、布局；三是建筑界面以及建筑的天际轮廓线与绿地内植被的林冠线背景相协调。“不得影响植物的正常生长”要从以下方面理解：一是周边建设项目不得侵占植物正常生长所需要的空间；二是周边项目不得影响植物生长需要的光照等自然条件；三是建设项目不应对绿地的土壤、水体等生长环境造成破坏。
　　之二：《绿化条例》第十二条规定：重要地区和主要景观道路两侧新建建设项目，应当在建设项目沿道路一侧设置一定比例和宽度的集中绿地。具体的比例和宽度由规划管理部门在审核建设项目规划设计方案时，经征求同级绿化管理部门意见后确定。
　　增加理由：目前，沿城市道路的建筑大部分紧贴道路建设，配套绿化一般集中在建设项目中心位置，道路沿线景观考虑不够。借鉴新加坡、加拿大等国家以及上海市部分区的经验制定此条例，以增加道路两边的通透性，最大限度地实现绿化资源社会共享，提高绿视率，丰富城市景观。
　　之三：《绿化条例》第十三条规定：居住区绿化应当合理布局，选用适宜的植物种类，综合考虑居住环境与采光、通风、安全等要求。
　　增加理由：居住区绿化在城市绿地中占有较大比重，而且与市民生活密切相关。但是近年来在一些老居住区因树木影响住宅通风、采光，甚至居住安全的问题比较突出，社会反映比较强烈。2006年5月，上海市绿化管理局、上海市房地资源管理局在深入调研、广泛征求意见的基础上，联合颁布了《上海市居住区绿化调整实施办法》（试行），对居住区树木迁移、砍伐等提出了详细要求，在试行中取得了较好的成效。此条例的设置充分体现了以人为本的理念。
　　之四：《绿化条例》第十七条规定：本市鼓励发展垂直绿化、屋顶绿化等多种形式的立体绿化。新建机关、事业单位，文化、体育等公共服务设施建筑适宜屋顶绿化的，应实施屋顶绿化。
　　增加理由：上海市区人口集中、土地资源稀缺，依靠地面进行绿化建设的空间越来越有限，而以屋顶绿化为重点发展多种形式的立体绿化，是改善城市生态环境的有效途径，也是国外不少城市的通行做法。近年来，上海在推进屋顶绿化等方面已经取得良好成效，屋顶绿化面积达45万平方米。
　　但是在实际操作过程中，应当采取“面上鼓励、重点推进”的方法，有区别地进行，不搞“一刀切”。一是考虑到机关、事业单位用房以及文化、体育场馆等属于公共服务设施建筑，权利义务关系较为明确，可操作性相对较强。具体实施的范围和步骤由市绿化局和有关部门根据条件逐步推行，这也是目前实施屋顶绿化的重点。二是居住房屋等建筑，由于涉及较为复杂的民事权利义务关系，且存在建设资金、养护责任难以落实以及实施屋顶绿化后可能引发屋顶渗水等问题，所以目前尚不具备强制推行的条件，应采取“面上鼓励”的政策。
　　之五：《绿化条例》第二十七条、第二十八条规定：禁止擅自迁移树木。确需树木迁移，应当由具有相应施工资质的单位施工。施工单位应当在适宜树木生长的季节按照移植技术规程进行。
　　增加理由：提高树木移栽成活率、加强树木迁移事后监督管理工作。在2006年上海市“两会”期间，有多位委员提案反映了此问题，所以《绿化条例》对树木迁移作了相应规定。一方面，对迁移树木设置了较为严格的许可条件。对确需迁移的，需依法提出申请，由市或区县绿化管理部门根据许可标准，决定是否迁移。另一方面，为提高树木迁移成活率，明确树木迁移应当由具有相应施工资质的单位实施，并在适宜季节，按照《园林植物栽植技术规程》、《行道树栽植技术规程》、《大树移植技术规程》等技术规范进行。三是为加强树木迁移事后监管，要求树木迁移一年内未成活的，申请人应当补植相应的树木。
　　之六：《绿化条例》第三十四条规定：迁移或者砍伐树木，临时占用绿地，建成绿地内部进行布局调整，施工单位应当在现场设立告示牌，向社会公示。
　　增加理由：为了规范行政许可实施行为，增加社会监督。近年来，上海市民爱绿、护绿意识普遍提高，为保证行政许可决定的执行，对实施迁移或者是砍伐树木、临时使用绿地、占用绿地和建成绿地内部布局调整行为，本条例明确规定施工单位应当在现场设立告示牌，向社会公示，接受市民监督。
　　之七：《绿化条例》第三十五条规定：市或者区、县绿化管理部门应当建立绿化有害生物疫情监测预报网络，编制灾害事件应急预案，健全有害生物预警预防控制体系。
　　增加理由：近年来，随着上海市绿化事业的快速发展，绿地量、规模，以及植物种类逐渐增多，随之而来的生态安全问题也逐渐显露。植物病虫害入侵、蔓延和危害呈上升势头，部分检疫性有害生物对生态环境和绿化成果构成潜在危险。因此，加强绿化有害生物的预警防控工作，对保护上海市生态建设成果、推进绿化持续快速协调发展、保障城市生态安全，具有十分重大的意义。

　　调整内容

　　之一：《绿化条例》将《植树造林绿化条例》第八条关于“市绿化管理局、市农林局应当编制绿（林）化系统规划与本市经济和社会发展计划相协调”的规定调整为“市和区、县人民政府应当将绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，保障公共绿地建设和养护经费的投入。”
　　调整理由：绿化是城市生态环境保护和建设的组成部分，也是社会发展计划必不可少的组成部分。所以，各级人民政府在编制国民经济和社会发展计划时，应当确立绿化在国民经济和社会发展中应有的地位，统筹兼顾，确定近、远发展目标。同时，绿化又是一项长期任务，需要不断地进行养护和管理。此条例的制定，既强化了政府的职责，也为部分绿化事业明确了资金来源，使绿化建设更有保证。
　　之二：《绿化条例》将《植树造林绿化条例》第六条关于“本市加强绿化科学研究，提倡植物多样性……”的规定调整为“本市加强绿化科学研究，保护植物多样性……”
　　调整理由：“提倡”从字面理解，属于倡导性、鼓励性，这样的规定不明确。调整为“保护”，就是要对植物多样性实施保护，这样法定内容明确了，责任也清楚了。
　　之三：《绿化条例》将《植树造林绿化条例》第三十八条关于“建设项目中的配套绿化完成时间不得迟于主体工程交付使用后的第二个植树节”的规定调整为“建设项目中的配套绿化完成时间不得迟于主体工程交付使用后的六个月。”
　　调整理由：“第二个植树节”从字面上理解为次年的3月12日。但事实上，上海的植树季节为春季、秋季两次。为此，《绿化条例》修改为“不得迟于工程主体交付使用后的六个月”，这样明确了环节和时间，便于操作。