仇保兴副部长在第五届世界水大会市长论坛上的重要讲话

　　9月12日下午，建设部副部长仇保兴在世界水大会“市长论坛”上做重要的讲话，在他讲话之前，建设部为35个水环境治理优秀范例城市颁奖鼓励。以下内容根据速记整理。

　　首先我们要说的就是城市发展与水息息相关。没有一个人否定，水是生命之源。人类是逐水而居的，任何一个文明都产生于水，世界上大部分城市的发展都是城市与水的和谐共处的进化史；水兴了城市才兴，水衰弱了城市就衰弱了。现代化的城市发展更离不开水，首先水与城市的经济发展密切相关。我们大家都知道可持续发展的核心是经济与社会的发展不能超越资源和环境的承受力，最主要的是不能超越水生态的承受能力，而这个承受能力是可以通过我们的工作改良的。如果实现了水的循环利用，水的生态承受能力可以大大提高。如果是不能实现水的可持续利用，按照过去简单的加加减减的方法，那么我们整个城市和整个国家就不可能容纳很多的人口，不可能有城市化健康的发展。当前我们国家城镇化的工业化快速发展，非常的迅猛，城市人口增加很多，进程也超过了世界上所有的发达国家城市化的进程。英国完成城市化用了200年，美国用了100年，对我们中国来说，预计未来只给我们30年的时间，就要完成人家150年走过的道路。

　　从城市与水的安全利用性角度来看，错误的城市建设模式和开发模式会引发城市防洪的问题。世界上有很多城市总结了水与城市和谐发展的模式，我给大家举一个例子，就是巴西的库里提巴市，规划师出身的市长真正懂得把城市和水环境结合，这个市长就做一个决定把以前的水坝拆掉；又做了一个决定，凡是处于五年一遇洪水的地区人口转移到高层，把留出的地区做滞洪区。这就造就了洪水和城市相和谐的典范，这个正确的治理方针使困扰这个城市几十年的洪水问题由此得到了解决，因此获得了联合国的特别奖。该位市长做出这个贡献以后，后来又发展城市轨道交通，这位市长做了两件事：一个是水环境治理、一个是公共交通被联合国作为特别的专家周游各国传播经验，这个人近期还要竞选巴西的总统。
　　其次，城市供水的安全保障处于重大的环节，水污染的趋势正在加重。总体来讲，在“十五”期间，局部好转。事实上，多数水厂的工艺落后。
　　第三，供水行业的改革存在监管和督察的漏洞，市场化和政府监管不和谐。

　　水对城市发展的规模和质量起着制约的作用，城市的水景和体系可以提升城市的品位，城市有水则灵，所以世界著名的城市都离不开水，城市著名的景观反应在水上。大家都知道澳大利亚的首都悉尼，当时做规划的时候它被当作首都，邀请世界上所有的规划师投标，从五个方案中选取一个。结果是一个美国人中标，中标的理由很简单，他把这个峡谷，用一个坝建好，形成一个人工湖，这个人工湖25公里长。从此这个地方就由原来没有水，到现在城市中心有一个优美的湖泊，因为这个湖名扬天下。后来，市民为了纪念这个规划师，将他的名字作为湖的名字。水与城市的人居关系，人对可以亲近的水是有天然的感情。我们有很多的诗歌和文学作品是描述水的，水是生命的起源，水是城市和地方的灵气。我们后来的现代化建设，也就是企图新近自然的水体，让人居关系与水环境和谐的相处。我们也可以引进天然的水景来使我们生活的城市当中。有一位英国著名的规划师说，城市建设的最高境界其实是让城市的活力永远留存，让农村的天然美景在城市里面停留。今天如果大家有空的话，展览会上，有一个韩国的城市展台，这个城市的市长说：“我做对了一件事情，就是把城市历史上原来有的河恢复起来。”50年代由于交通的发展，当时城市做了一个决定就是把这个河用水泥盖上，新任的市长就把这个河流恢复了，结果所有的市民都为之欢呼。因为恢复这个河流，整个城市环境大大提高，引起了世界的瞩目。

　　从另一个角度来看，我们合理利用和保护水资源是刻不容缓的。十五期间城市水务发展成就体现在这几个方面，第一，污水处理事业发展迅速，水环境整治和生态修复取得了发展。我们今天表彰的城市就是一些典范城市，有的已经被授予联合国奖。刚才成都的副市长就介绍了几点好的经验，整个成都的水环境改善是非常好的。第二，城市用水总量连续五年基本上没有什么增长，尤其是华北地区还有所下降。天津的副市长在这里，天津的生活用水量还是持续下降的。这个就是一个很大的成就。第三，城市用水安全保障能力和恢复能力加强了，一旦城市有化学物品污染和大面积污染的情况出现有足够的对策。
　　但是，城市水利用和保护存在的问题不容忽视，也是我们必须要认真加以解决的。
　　首先就是城市水污染现象还非常的严重。我们还有14个城市污水零处理，600多城市中间有200多没有污水处理厂，然后还有500多个镇基本上没有污水处理厂。流经城市的河段，90%的水体受到污染，所以说是“有河皆污”。有一次，中宣部要评文明城市，结果我们发现有七个准备要授奖的文明城市没有污水处理厂，我们就提出污水处理率等于零的城市不能评为文明城市。因为所谓的文明除了物质文明还有精神文明，更要生态文明；现在这个时代是一个可持续发展时代，是一个生态文明的时代，生态上不文明就没有精神文化更谈不上经济文明。后来领导非常重视，就听取了我们的意见把这七个城市取消了。少数个别城市污水处理厂沉淀池竟然用来养鱼，国家那么多的投资竟然是改为它用，这实际上是犯罪的行为。一边是污水横流，一边是公共财政浪费。
　　城市的垃圾无害化处理不够，垃圾处理不达标，严重威胁了城市供水安全。松花江去年刚刚出现了一个重大的事故，几乎造成了国际的纠纷。刚刚尘埃落定，又爆发了一个问题，有一个化工厂把有毒的化学品排入了松花江的支流。我们这次吸取了经验，非常成功的把这次事件解决了。各种化学产品的开发、运输存在漏洞引发了严重的水污染，而且对化学品污染治理的对策始终落后。我们都要针对不同化学品，特别是有机污染来治理。
　　城市供水企业应对水污染技术和管理经验不足。我们原来的整套工艺基本上是能应对传染病的和大肠杆菌的控制，而不是针对有机物的污染，所以一旦有新的有机物污染来，我们就没有对策。大规模长距离调水工程的实施，使我们的任务将更加艰巨，调水将很多的城市串联在一起，一旦出现污染影响的就是一片城市。
　　我们要总结历史经验教训，自然水系统开发和利用的程度太高，淮河辽河的水资源利用率超过了60%，海河超过了90%，明显超过了国际上三成四成，如果我们调水量超过30%，就会严重影响这条河流的水生态，但是我们许多是达到90%以上的调水量。部分城市由于地下水长期超载，引发了大面积的地面沉降，增加了建筑物的损害等一系列问题。另外一个问题就是城市用水的效率明显偏低。世界上许多国家都提出了一个新的用水概念，就是任何一个水厂的用水必须达到零头。如果一个工厂实施零排放工程就意味着，所有的水在工厂里面得到完全的循环利用，这不仅可以节约大量的水而且对环境保护是有好处的。而我们国家的是大大的超标，我们国家城镇管网的漏损率达到20%，如果我们把这个标准提高到国际先进的指标，我们一年的节水量就可以达到100亿立方米，就相当于南水北调工程的整个工程，而南水北调要调这么多水的投资是3000亿。市场机制在水资源配置中的作用没有发挥出来，任何一种资源提高它的利用效率最好的机制就是市场机制。水资源是一个对中国来讲是非常稀缺的资源，因为我们中国只有7%的淡水资源，但是要支撑占世界21%的人口工业化。所以必须用市场机制来对水资源的调配发挥作用。最近水利部门也提出了水权使用，我觉得这个概念非常好，就是利用市场机制在水资源利用开发上。
　　第四，各城市对需水的预计偏高，致使供排水和污水处理设施规划建设的过分超前。我记得布朗先生曾预测，如果中国按照这样的发展模式，中国将耗尽世界上的粮食，耗尽世界上的水资源。他背后的论调就是中国威胁论，但是他预期的时间早就到了，我们实际上的用水量只有布朗先生预测量的三分之一，整个华北地区的用水量在下降。而且根据国际的规律，城市的用水量一旦呈现稳中有降的时候，就不太可能再反复，所以说布朗先生的预测破灭了。但是他也很高兴，说正因为有他的警告所以我们才采取对策。

　　现在，城市防洪压力加剧，部分城市排水设施建设滞后，不配套，城市开发建设也破坏原有的城市水系。所以说错误的模式造成了灾难性的后果。
　　我们一方面城市严重缺水，缺水的城市越来越多；另一方面，有一场小雨都造成水洼地，整个交通瘫痪。更为严重的是城市水生态系统退化，一个完好的水生态是可以保障我们的饮用水安全，是城市循环用水的关键。一旦超过水生态承受程度，整个城市的水系迅速就恶化，所有的水生物都会死亡，水的自净能力从此为零，而且还不断的增加。最典型的是滇池，我们整个600多个城市中间，有无数过像滇池一样的案例。很多同志有一个错误的想法，认为城市的水系是可以无限度承受污水的。其实到了极限后整个系统就退化，净化的能力就没有了，然后要重新进行治理就要花10倍，20倍，甚至100倍的代价才可以治理。所以，滇池尽管投入80多亿，现在没有大的好转。
规范盲目的改造使我们的水系统造成了破坏，实际上水系统是一个活系统，绝对不是一个死的工程，它是由百万生物体构成的大系统，只要这个大系统活着，就可以有能量、能源、大范围的净化，只要使它活着就可以有很强的净化能力。这不是一般人工建筑物可以比拟的。
　　再加上我们的管理体制和机制不完善，我们有部分城市盲目的进行兼并，轻分工协作，存在诸多矛盾。城市水系跟社会上所有的行业都有关系。

　　中国面临的最严重的、最艰难的挑战，就是水环境治理的挑战，这种挑战有人把它说成是新的“抗日战争”。针对这种最严峻的挑战，唯一正确的对策是必须要组成更广泛、更坚强、更协调的统一战线，动用一切可以动用的人力资源、物质资源、新的技术创新，不仅把中国人的聪明才智用起来，而且把世界经验教训拿来为中国所用，只有这样我们才可以打一场城市水环境治理长期的有效的战争，才能保证我们整个国家的可持续发展。所以在这个问题上，容不得任何人破坏。
　　此外水环境治理，缺乏有效的政策激励和约束机制，做得好的得不到表扬，做得差的才开始免职。这样就造成了对可持续发展做出贡献的没能得到社会的承认，所以今天我们在这个台上为35个市长授牌，证明了这些城市市长对水环境的治理，对可持续发展的理念、对科学发展观的落实是走在其他城市的前面的。

　　我们有一个总体的目标，就是说十一五期间我们单位GDP的能耗比十五期末降低20%左右，主要的污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量减少10%，化学需氧量排放主要指污水的排放。
　　我经常和环保部门的人讨论，我说空气的污染很难停留，搞得不好，今天污染了，明天一个负高压就带走了，你下次做好就不会留下，只有水的污染是永久性的，而且渗透到地下，几百年都不会恢复，我们不能让现在的污染来坑害我们的子孙下一代。但是，这一项任务的完成非常的艰难。“十五”期间，有国债800多亿的支持，都没有完成任务；“十一五”期间国债资金基本停止的情况下，我们要思考，靠什么进一步把“十一五”的更严峻的挑战、更艰巨的任务完成。全国设市污水处理率不低于70%，城市再生水的利用率达到20 %以上，这个20%仅仅是指中水回用，不包括水进入自然水体的循环利用。所有的城市都要建成符合标准的生活垃圾处理设施，处理率不能低于60%。围绕这个目标我们应该采用新的对策，把各方面的力量集中起来，把各方面的积极性调动起来，把各方面的资源协调起来，更重要的是思路要正确，思路的正确要总结世界上发达国家走过的弯路和成功的经验。有几个方面的经验是值得我们吸取的。一从简单的开源节流向水的循环进步，因为城市水危机的根本是水的社会循环超出了水了自然循环可承载的能力范围。大家知道，世界上的城市存在了5000年历史，甚至可以找到有1万年的历史，中国有很多城市都有3千年的历史，这些城市为什么在50年前甚至20年前，城市与水是和谐相处的？历史上有的城市非常繁荣，像扬州，当时的城市规模非常大，历史上扬州曾经是50万人口以上，杭州当时是世界上十大城市之一，但是都没有出现水问题。就因为尽管人口多，但是因为没有工业化，水的社会循环没有超出水自然循环可承载的范畴。所以这一点我们从历史上学到经验，水资源的可持续利用的根本要求就是，上游地区用水循环不影响下游地区的水体功能，社会循环不能损害自然循环，这就是人工的不能超过自然生态的。

　　水资源可持续利用的有效途径从取水、输水、用水排放这个单向开放式的规模，向取水、用水、回用再生水的循环利用。水是最容易循环的，本身就是流动体，如果在水的资源上不可能实现循环利用，循环经济就无从谈起，我们众多的资源要在循环中间重新利用。应该把污水进行净化再排放，再从自然水体中抽取进行回收利用，这就是水在整个生态系统中间的循环利用，这里的核心就是污水治理，也就是你的污水COD的排放不能超越自然水体的承受能力。
　　第二，就是从末端的治理向源头的控制为主的综合治理转变。整个“十五”期间包括“九五”期间，整个治理，无论是整个用水量还是在水中间加了多少难以处理的元素，都是在以不变应万变。所以末端治理办法是高成本，不合算的事情。如果我们光是强调末端处理就要冒险，在经济上和生态上都没有效率。以源头控制为主的综合措施，必须以供水的安全放在首位。要把节水、供水安全、水污染防治都落实到各个环节；统筹水生态、水景观、防洪排涝建设以及旅游，使各项功能组合起来。
　　第三，从快速排出城市的雨洪向修复城市的雨水循环转变。长期以来城市的错误模式是，对河道、湖泊硬质砌底和护坡，开发填埋自然河流、湖泊和湿地，这已经成为一个惯例。尤其是现在土地紧张得时候，向湖泊要地。城市不透水的硬化铺装越来越多，城市的道路覆盖了原来可以透水的面积，中断了地下水和地表水的循环。错误的城市建设使城市自身和下游地区容易形成洪涝灾害，要尊重人水和谐客观的规律，实现人水和谐的建设模式，就要贯彻仿照生态模式，低冲击开发模式。一个是以生理为基础的生态系统，当雨水降下来的时候，从树梢接到雨水一直到江河湖海里面平均的时间是一个星期，因为树叶、树干、树皮、发达的根系全部都吸水，然后和地下水源沟通，所以平均一个礼拜才可以变成周围河里面的水。但是我们的城市几分钟就变成滔滔洪水，因为已经失去了原来生态系统对雨水的吸收，雨水的储藏，雨水的截流。所以，整个城市建设的模式是反生态的，当然要受到洪灾的惩罚了。低冲击的开发模式就是恢复原来的生态系统。
　　从行政办法管理为主，到向法律的、经济和行政管理相组合、相协调的管理模式转换。
　　传统的水环境主要依靠行政管理，缺乏有效的激励和约束的政策法规，缺乏市场这一个无形的和无时无刻影响每一个人利益和动机的机制在发挥作用。所以，通过推进改革和加强价值税收的近来手段调节，使用市场的调节手段。政府只能做市场做不了的事情，这样的政府才是花钱最少，是一个合格的低成本的政府，才是一个有效管理的政府。当然，我们另外一个要分析加大公共财政对水的节约合理利用的支持力度。
　　从一般的招商引资的项目，向完善特许经营制度转变。
　　我们城市水务的改革目标就三大并存：第一，引进市场机制，促进经济、克服垄断，提高效率；第二，提高公共利益、社会利益和经济利益三重利益。不能单纯追求经济利益，但是我们要讲经济利益，原来我们整个城市水务管理以国营企业为主，是低效的，人浮于事的，拿了公共财政，但是提供了非常低劣的公共品的体制。新的公用体制的改革要解决这些问题。但是，在解决步骤上不能从一个极端走到另一个极端。要以更低的成本、更好的方式提供公用服务，公共利益，环境利益，经济利益当中我们要更加注重环境利益。只有这三个目标都可以平行的时候，才可以说公用事业的改革是顺利的是健康的，是可持续的。
　　有许多人担心，公用事业改革会不会重走医疗事业改革和教育体制化改革的老路，我们说不会，因为我们的目标和他们不一样，城市水务改革的背景已经证明了我们这场改革是非常艰难的，世界上所有的国家在放松管制的过程中间，推向市场化改革中间，价格是下调的。但是我们国家原来价格体制里水是不计成本的，但是边改革边反映原来的成本价，这就使人误判，好象改革就是提价，其实改革是提高效率，但是在这个过程中间叠加了一个价格机制。所以，对我们的所有改革来讲这是个严峻的挑战。第二个是我们的法律法规制度还不健全，任何一个改革，离开了法制的层面都难以成功。第三个是政府的职能还是沿用了以前的模式，直接插手分配，显然这样的政府是没有效率的。在本质意义上来讲，是一个过度消耗公共财政的政府。这样我们是需要改革的，政府只能做市场做不了的事情。最后一个就是监管的体系还没有成熟，真正成熟的监管体系，必须采取监管权与民用权之间的适当制衡和分离，不像我们过去一样，污水处理厂污水处理质量由污水处理厂自己说了算，自来水处理得质量由自来水自己的检验机构做出判断，这种监管机构当然不可能促进市场化的运行和社会公平竞争机制的引入。再加上城市水务改革错误的动机和行为，很多城市把引入资金作为水务改革的一个主要环节，把城市供水和垃圾处理视为一般的情况，就更错了。这个是公共平台的载体，我们政府该是为了提供优质、低廉的服务，可以体现社会公正，才设立这些设施。你把这些设施一卖了之，就是错误的，经济效益、社会效益和环境效益没有了。政府就因为有市场的失效而存在的，政府所有的有效运作和低成本的运作都是有针对性解决市场问题，而水质、价格、水量必须要通过政府相应的监管。为什么把一般的招商引资项目向特许经营展开。它就是把在空间上不能竞争的城市的供水、污水和垃圾处理变成可竞争的，这个是特许经营。特许的含义是：本来由政府进行，但是特别允许其他的企业来代替行使政府的职能。这个是有条件，第一要公开招投标，第二是有时间期限，第三是经营期结束要再投标。所以把空间不可竞争的变成时间上可竞争的，时空就转换了。

　　总而言之，水资源的节约，水安全的保障，水环境的保障，是城市规划的重要问题，是我们构建资源节约型、环境友好型社会的难题，只有抓住了核心中的核心，我们才可以无愧于时代，无愧于良心，无愧于下一代，在这样一个特殊的工业化和快速城市化的中间，我们总算做对的一件事情，希望大家可以抓住这个机会，做对这个事情。

　　谢谢大家！

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