靠山吃山变毁山：陷入“三化”怪圈的风景区

　　“在旅游开发的名义下，我国风景名胜区正遭受着有史以来最严重的破坏。”在专家眼中，由于地方政府错位开发，这些最精华、最优美的自然和历史文化遗产，正在“沦落”为一般的旅游区。 

　　遗产保护，还是旅游开发？这是中国１７７个风景名胜区急需做出的选择。

杭州坚持“免费公园”制度，西湖国家风景名胜区免收门票，把西湖环湖游还给百姓和游客。 

　　人工化、城市化、商业化，三大顽疾困扰风景名胜区

　　对中国风景园林学会常务副理事长甘伟林来说，中国的风景名胜区就像他的孩子。２０世纪８０年代以前，各地的名山大川除了少数几个属于中央管理，其余都像遗珠般散落在各地。当时任职于国家建设部的甘伟林，经过一番努力，和同事一起替它们领出了“国家风景名胜区”的“身份证”。

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　　“中国风景名胜区，是经政府审定命名的风景名胜资源集中的地域。与国际上建立国家公园一样，我国建立风景名胜区，目的是为国家保留一批珍贵的风景名胜资源（包括生物资源），同时科学地建设管理，合理地开发利用。”甘伟林说。从国务院１９８２年公布第一批名单至今，中国的风景名胜区“家族”已有１７７名成员。 

　　然而，这些“孩子”的现状却令甘伟林感到揪心。据介绍，地方无序开发风景名胜区的行为随处可见，这包括：不少地方政府、旅游开发商和旅游经营管理部门，竭力加大基础设施建设的投资，热衷于在保护地内大兴土木，筑路修桥，架设缆车索道，兴建娱乐设施，甚至引入房地产开发；规划设计不和谐，甚至盲目地引进所谓国际规划师、设计师，把中国特色异域化；经营权转让；门票大幅涨价；大建现代人文景观等等。 

　　据北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授介绍，无序开发风景区导致的争论不胜枚举：泰山岱顶月观峰索道站破坏地形与植被，误导自古登泰山的传统；泰山几十处采石场，破坏地形和生态的原真性，城市化的岱顶，改变了遗产的真实性和完整性；黄山北海景区城市化破坏了核心景区的原生环境；黄山索道和五里桥水库５１米高坝破坏了原生地形、生态和景观环境；武陵源张家界观光电梯和锣鼓塔城市化破坏核心区原生景观；八达岭城市化使长城变成城墙等等。 

　　“二十年来我们都在树风景名胜区的牌子，然而，如今的风景名胜区却日益被人工化、城市化、商业化，’护牌’已成当务之急。”在日前召开的中国风景名胜专业委员会年会上，国家建设部风景名胜专家、浙江风景名胜区协会会长胡理琛痛心地说。

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　　风景名胜区缘何遭遇集体“误读”？ 

　　专家们指出，风景名胜区是国土上最精华、最优美的景观，它不是一般的游览区，而是自然和历史文化的遗产，是国家的宝贵财富，因此，旅游不是风景区的惟一价值和存在目的，仅将风景区的价值理解为供人们游览观光是一种误解。 

　　“误读”风景名胜区的不仅仅是普通老百姓。“景区城市化、商业化、人工化，归根结底是政府错位。”国家建设部风景名胜专家顾问、中国风景园林学会副理事长施奠东说，“没有把风景名胜当成子孙万代延续的资源，部分地方政府急功近利、目光短浅，认为经营城市就是卖地，经营风景区就是卖风景区。实际上，政府主要职责是保护，而不是经营。” 

　　有关专家指出，在山东崂山、福建清源山、江西井冈山等风景名胜区，尤其在风景区城市化方面，表现出政府主导、有计划、全方位、向核心侵入的发展过程。 

　　专家分析，中国风景名胜区目前面临两重困境。其一，国家风景区是具有保护性、公益性、展示性和传世性的人类瑰宝，而部分人，特别是手中掌握着地方政策和决策权的领导者，却错误地将其定位于“旅游资源”、“旅游经济开发区”等，把保护性变成开发性，公益性变成私有性，展示性变成经营性。有些甚至变相出让风景资源及其土地，使一些风景名胜区出现了扭曲的产业化定位、背离的开发方向、异化的体制蜕变等“旅游产业化”危险趋向。 

　　中国风景园林学会副理事长甘伟林说，１９８７年国家建设部就下达了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》，条例的方针是严格保护、统一管理、合理开发、永续利用，“但有些地方政府不学习条例，为了政绩和短期利益胡乱开发。” 

　　“风景是国家的遗产资源，不是经济资源。绝大部分国土都可以搞经济开发，而只占国土面积１%的自然风景遗产地我们应尽可能保持其原生的面貌，以满足人对大自然的精神文化活动需求。”谢凝高说。

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　　资金奇缺，地方无奈走上“靠山吃山”之路？ 

　　另一方面，我国风景名胜区现行管理体制的不适，使国家对各地风景名胜区的主管权力受到了影响。 

　　“风景区目前存在的最严重的问题就是：管理机构不够权威，归口只有建设部的一个风景处。整个权力在地方政府。”谢凝高说。目前对于风景名胜区的管理，因为涉及到林业系统、文化系统、文物系统、宗教系统、旅游系统、商业系统等等，条块分割矛盾很多，关系错综复杂，管理体制不顺，“最后造成的结果，就是地方政府的决策人说了算。而地方政府又往往存在其利益局限性，考虑问题时不是从全国出发，不是从遗产保护的角度出发，盲目地追求以旅游拉动经济发展，搞招商引资，搞房地产，以此作为自己的政绩。”谢凝高说。 

　　体制缺陷直接导致的另一个问题，是对风景名胜区保护的财政投入不足。谢凝高说，“韩国只有２０个国立公园，每年的投入相当于人民币6亿，而我国现有１７７个国家风景区，国家每年总投入１０００万元，每个风景名胜区就6万多块钱，实在太少了。”许多风景名胜区因此不得不走上“靠山吃山”、“以景养景”的道路，最后过度开发，损失惨重。 

　　谁来破解风景名胜区的困窘？ 

　　杭州市建设委员会城建处处长张和平说，目前风景名胜区的定位，实质上是一种需要保护，但属于可以经营的资源，因为没有公共产品的定位，没有列入公共财政的序列，造成地方政府责任大、没有经费的窘境，不经营资源就没有经费来保护管理。在这一方面，杭州西湖风景名胜区管理委员会做出了有益的尝试。管委会具有政府职能，统一西湖风景名胜区区域内的保护管理，而风景区的保护建设同时被列入杭州地方公共财政。杭州坚持“免费公园”制度，西湖国家风景名胜区免收门票，把西湖环湖游还给百姓和游客。 

　　据了解，目前，像美国、加拿大、韩国等世界不少国家的普遍做法，是由国家直接管理世界遗产和国家遗产，以保证其权威性。许多专家和一些风景名胜区的管理者呼吁，我国也应当成立一个类似“国家遗产管理局”的职能部门，由国家直接管理风景名胜区和世界遗产。同时，还应当成立一个专家管理委员会，让专家参与设计、规划、管理风景区，以避免地方政府“好心办坏事”。 （完）