风景名胜区：开发挂帅还是保护至上？

　　在全国风景区门票一片“涨”声的情况下，杭州却“逆风”而动，2002年起宣布将逐步免费开放西湖沿湖公园。目前，西湖风景区免费开放的公园景点已经超过2000公顷。西湖真正成了平民的天堂。图为一只画舫划过西湖的“三潭印月”。（记者 王定昶 摄）

　　“经营城市就是卖地，经营风景区就是卖风景区。”日前在杭州召开的中国风景名胜专业委员会年会上，我国风景名胜区的现状成了专家们炮轰的焦点：原本定位于保护性、公益性的风景名胜区正日益被“人工化”、“城市化”、“商业化”。专家们一致认为，在政府监管和市场开发、风景资源的保护和旅游经营等矛盾中，地方政府错位开发行为亟待规范，风景名胜区的“护牌”已成当务之急。

　　以开发之名，我国风景名胜区遭受有史以来最严重的破坏

　　从国务院1982年审定公布了第一批“国家重点风景名胜区”至今，中国已有177处国家级风景名胜区。中国风景园林学会常务副理事长甘伟林曾担任国家建设部建设司司长，据他介绍，中国风景名胜区，是经政府审定命名的风景名胜资源集中的地域。与国际上建立国家公园一样，我国建立风景名胜区，目的是为国家保留一批珍贵的风景名胜资源(包括生物资源)，同时科学地建设管理，合理地开发利用。

　　然而，随着我国社会经济的发展，我国风景名胜区内珍贵遗产的真实性和完整性正遭到有史以来最严重的破坏。地方无序开发行为包括：不少地方政府、旅游开发商和旅游经营管理部门，都竭力加大基础设施建设的投资，热衷于在保护地内大兴土木，筑路修桥，架设缆车索道，兴建娱乐设施，甚至引入房地产开发；规划设计不和谐，甚至盲目地引进所谓国际规划师、设计师，把中国特色异域化；经营权转让；门票大幅涨价；大建现代人文景观等等。无序开发风景区导致的恶果不少。

　　遗产资源还是经济资源，地方政府“天平”失衡？

　　专家分析，中国风景名胜区目前面临两重困境。其一，国家风景区是具有保护性、公益性、展示性和传世性的人类瑰宝，而部分人，特别是手中掌握着地方政策和决策权的领导者，却错误地将其定位于“旅游资源”、“旅游经济开发区”等，把保护性变成开发性，公益性变成私有性，展示性变成经营性。有些甚至变相出让风景资源及其土地，使一些风景名胜区出现了扭曲的产业化定位、背离的开发方向、异化的体制蜕变等“旅游产业化”危险趋向。在山东崂山、福建清源山、江西井冈山等风景名胜区，尤其在风景区城市化方面，甚至表现出政府主导、有计划、全方位、向核心侵入的发展过程。

　　“景区城市化、商业化、人工化，归根结底是政府错位。”国家建设部风景名胜专家顾问、中国风景园林学会副理事长施奠东说，“没有把风景名胜当成子孙万代延续的资源，各级政府都采取急功近利、目光短浅的态度。经营城市就是卖地，经营风景区就是卖风景区。实际上，政府的主要职责是保护，而不是经营。”

　　甘伟林说，1987年国家建设部就下达了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》，条例的方针是严格保护、统一管理、合理开发、有续利用，“但有些地方政府甚至不学习条例，为了政绩和短期利益胡乱开发。”

　　“风景是国家的遗产资源、不是经济资源。绝大部分国土都可以搞经济开发，而只占国土面积1%的自然风景遗产地我们应尽可能保持其原生的面貌，以满足人对大自然的精神文化活动需求。”北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授说。

　　资金匮乏，地方不得已走上“靠山吃山”之路？

　　我国风景名胜区现行管理体制的不适，使国家对各地风景名胜区的主管权力受到了影响。

　　“风景区目前存在的最严重的问题就是：管理机构不够权威，归口只有建设部的一个风景处。整个权力在地方政府。”谢凝高说。目前对于风景名胜区的管理，因为涉及到林业系统、文化系统、文物系统、宗教系统、旅游系统、商业系统等等，条块分割矛盾很多，关系错综复杂，管理体制不顺。“最后造成的结果，就是地方政府的决策人说了算。而地方政府又往往存在其利益局限性，考虑问题时不是从遗产保护的角度出发，盲目地追求以旅游拉动经济发展，搞招商引资，搞房地产，以此作为自己的政绩。”谢凝高说。

　　管理体制缺陷直接导致对风景名胜区保护的财政投入不足。谢凝高说：“韩国只有20个国立公园，每年投入相当于人民币6亿，而我国现有177个国家风景区，国家每年总投入1000万元，每个风景名胜区就6万多块钱，实在太少了。”许多风景名胜区因此不得不走上“靠山吃山”、“以景养景”的道路，最后过度开发，损失惨重。

　　公共产品的定位，能否破解风景名胜区的困窘？

　　杭州市建设委员会城建处处长张和平说，目前风景名胜区的定位，实质上是一种需要保护，但属于可以经营的资源，因为没有公共产品的定位，没有列入公共财政的序列，造成地方政府责任很大、经费没有的窘境，不经营资源就没有经费来保护管理。在这一方面，杭州西湖风景名胜区管理委员会做出了有益的尝试。管委会具有政府职能，统一西湖风景名胜区区域内的保护管理，而风景区的保护建设同时被列入杭州地方公共财政。杭州坚持“免费公园”制度，西湖国家风景名胜区免收门票，把西湖环湖游还给百姓和游客。

　　据了解，目前，像美国、加拿大、韩国等世界不少国家的普遍做法，是由国家直接管理世界遗产和国家遗产，以保证其权威性。与会的专家和一些风景名胜区的管理者共同呼吁，我国也应当成立一个类似“国家遗产管理局”的职能部门，由国家直接管理风景名胜区和世界遗产。与会者还建议，国家应当成立一个专家管理委员会，让专家参与设计、规划、管理风景区，以避免地方政府“好心办坏事”。

　　专家们认为，目前除了要对风景名胜区进行抢救性的保护、整治和复原，尽可能恢复其原作的风貌，还要加快保护风景区遗产的立法。“现在风景名胜区还没有立法，国务院1985年出台的‘管理暂行条例’都已经用了20多年了，‘暂行’两个字都还没去掉。”谢凝高说。据与会的专家和管理者反映，世界上每个国家的国家公园都配备有相应的法律。城建专家张和平举例道，美国国家公园仅仅对旅游吸引物就有16种分类，并配有专门的法律，通过分类使复杂的问题简单化、法制化、可操作化。