“护牌”风景名胜区的当务之急

　　回顾2005年，国内著名风景名胜区门票竞相大幅涨价一度成为社会上争论的焦点。在各次听证会上，涨价方总是拿出加强管理、投入不足、保护环境等理由来证明涨价的合理性。但是，这不能掩盖我国风景名胜区制度建立20多年来，随着我国社会经济的发展，风景名胜区正日益面临着的严峻挑战：政府监管和市场开发，风景资源的保护和旅游经营，以及规划、管理等问题的矛盾日益尖锐。 

　　“20年来我们都在树风景名胜区的牌子，然而，如今的风景名胜区却面临着来自内外部的危机。‘护牌’已成当务之急。”近日，在杭州召开的中国风景名胜专业委员会2005年年会上，建设部风景名胜专家胡理琛不无痛心地说。 

　　无序乱开发五大表现
 
　　据介绍，目前风景名胜内无序开发主要表现在：一是政府管理失控。景区内大兴土木，搞城市化、商业化、人工化，景区被蚕食，稀有资源遭到破坏、流失。典型的就是在景区内兴建别墅、搞房地产。二是规划设计不和谐，甚至盲目地引进所谓国际规划师、设计师，把中国特色异域化，不伦不类。三是经营权转让。四是门票大幅涨价。五是大建现代人文景观。 

　　片面定位产业有误区
 
　　“国家风景名胜区是具有保护性、公益性、展示性和传世性的人类瑰宝，决不能片面地定位成旅游资源、旅游经济开发区，把保护变成开发，公益性变成公司私有性，展示性变成经营性，甚至变相出让风景资源及其土地，致使风景名胜区人工化、商业化、城市化，损害了自然文化遗产的价值。”北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授说。 

　　谢凝高认为，旅游业是第三产业，属于经济产业。风景名胜区应该和商业性的旅游区分开，尽量避免商业性的旅游经济开发介入到风景保护区内，区内主要是精神文化功能，区外主要是经济功能，两者之间不可含糊。九寨沟就是一个典型。“现代国家文明不只是建高架桥、高楼大厦，保护好自己的自然文化遗产，也是现代化的意识。”中国风景园林学会副理事长甘伟林说。 

　　加快立法保护进程
 
　　“现在风景名胜区还没有立法，国务院的‘管理暂行条例’都已经用了20年了，‘暂行’两个字都还没去掉。”谢凝高教授遗憾地表示。1985年6月7日，国务院颁布了《风景名胜区管理暂行条例》。这一条例，成为目前风景名胜区管理惟一可依的“法”。现在，地方政府仍然在沿用1987年6月建设部下达的《风景名胜区管理暂行条例实施办法》。因为风景名胜区立法保护的落后，有的地方甚至用开发区的相关法规套用到风景名胜区上，进行开发。“条例的方针是严格保护、统一管理、合理开发、永续利用，但有些地方政府甚至不学习条例，为了政绩和短期利益胡乱开发。”中国风景园林学会副理事长甘伟林指出。 

　　据与会的专家和管理者反映，世界上每个国家的国家公园都配备有相应的法律。城建专家张和平举例道，美国国家公园仅仅对旅游吸引物就有16种分类，并配有专门的法律，通过分类使复杂的问题简单化、法制化、可操作化。 

　　管理不顺导致三大问题
 
　　“上面几个管理部门，下面就一个风景名胜区。”曾任建设部建设司司长的甘伟林介绍，目前我国对自然遗产、文化遗产、自然文化双重遗产三类世界遗产的管理主要有三个体系，自然保护区由林业部门负责，文保体系由国家文物局管理，风景名胜体系则归口建设部。 

　　地方政府实际决策
 
　　谢凝高教授认为，目前对于风景名胜区的管理，因为涉及到林业系统、文化系统、文物系统、宗教系统、旅游系统、商业系统等等，条块分割矛盾很多，关系错综复杂，管理体制不顺。最后造成的结果，就是地方政府的决策人说了算。而地方政府又往往存在其利益局限性，考虑问题时不是从全国出发，不是从遗产保护的角度出发，盲目地追求以旅游拉动经济发展，搞招商引资，搞房地产，以此作为自己的政绩。 

　　财政保护投入不足
 
　　体制缺陷直接导致的另一个问题，是对风景名胜区保护的财政投入不足。许多风景名胜区因此只能“靠山吃山”、“以景养景”，最后过度开发，损失惨重。在这一方面，杭州西湖风景名胜区管理委员会做出了有益的尝试。这一管委会具有政府职能，统一西湖风景名胜区区域内的保护管理，而风景区的保护建设同时被列入杭州地方公共财政。 

　　管理机构权威不够
 
　　“现在风景名胜区的管理机构归口只有建设部的一个风景处，致使管理机构不够权威，实际权力都在地方政府。”谢凝高教授说，“目前，像美国、加拿大、韩国等世界不少国家的普遍做法，是由国家直接管理世界遗产和国家遗产，以保证其权威性。” 

　　与会的专家和管理者共同呼吁，我国也应当成立一个类似“国家遗产管理局”的职能部门，由国家直接管理风景名胜区和世界遗产。与会者还建议，国家应当成立一个专家管理委员会，让专家参与设计、规划、管理风景区，以避免地方政府“好心办坏事”。