世界遗产和国家风景区门票问题辨识

　　新年前夕，某著名旅游城市的有关部门以“有利于更好地保护世界文化遗产”、“用经济杠杆控制客流”、“现行门票价格水平低于国内同类景点门票价格”等理由，拟调整（上涨）该地的6处世界遗产地门票价格，其中一处的门票上涨幅度高达100％。一时间，群众议论纷纷。表面上看，这只是一些遗产地和风景区门票收取过高的问题，深层次上却是给群众进入世界遗产地和国家级风景名胜区设置了高门槛，不利于全体人民对遗产资源和风景资源的整体利用。笔者认为，认请景区门票的性质，规范景区门票管理，非常必要。 　　一、将世界级国家级遗产资源混同于普通旅游产品甚至一般商品，造成全国范围的景点门票竞相上涨，不利于全体人民对遗产资源和风景资源的整体利用 　 　　多年来，我国世界遗产和国家级风景区普遍实行分权化管理体制。国家只给政策、不给经费，靠门票收入自收自养的世界遗产地和风景区在全国非常普遍。不仅如此，在有些遗产地，还将部分门票收入纳入了地方财政收入和企业甚至上市公司的经营收入。目前，我国诸多著名的世界遗产地和国家重点风景名胜区，门票收入已经成为最大的和最直接的经济收益。总量上看，国家级风景名胜区的总门票收入占景区总经营性收入的比例呈逐年上升的趋势。有些知名度较高的、集世界遗产地和国家重点风景名胜区于一身的景区，门票收入占总收入的比例已经达到50％以上，个别的甚至高达90％以上。这是值得我们高度关注并深入探讨的一个问题。 　　正是由于风景区存在管理分权化过程不透明、不公开的问题，致使一些地方挪用遗产地和风景区门票收入的行为往往被当作是中央和地方、地方和地方合法博弈的行为。在有些地方官员的眼里，用部分世界遗产和国家遗产的门票收入作为财政收入，和伸手向省（市）、中央要钱，性质完全一样。如果听任这种不正常的讨价还价持续存在下去，中国的市场经济很可能会被扭曲。更为重要的是，综合经济管理部门将遗产地的门票定价权下放，将遗产资源混同于旅游产品甚至一般商品，造成全国范围的景点门票像商品价格一样竞相上涨。表面上看是一些遗产地和风景区门票收取过高，深层次上是有关部门侵犯了公众的利益。而且，给进入世界遗产地和国家级风景名胜区设置了高门槛，不利于全体人民对遗产资源和风景资源的整体利用。 　　当然，我们也应当正视世界遗产和国家重点风景名胜区的“拥挤”问题，特别是当人群拥挤危及遗产和风景资源时，不能因为资源的公共性质而不加约束地随意进入。但解决拥挤问题，不能靠高收费（高价门票）来阻挡一部分人，而从根本上改变遗产资源和风景资源为全体人民享有的设置目的。在许多国家，是通过预约、排队等候等手段缓解特殊时间段（如节假日和春秋季节等）的遗产地和风景区拥挤问题的。 　　二、门票不应成为世界遗产地和国家级风景名胜区最主要和最直接的收入，也不应成为控制拥挤问题、阻挡部分人群进入的所谓“调控工具” 　　按照自然保护方面最具权威性的国际组织——世界自然保护联盟（IUCN）的定义和分类，世界上被人类特别保护的区域统称为保护地（ProtectedAreas）,保护地按保护的严格程度被分为6类：自然保护区、国家公园、自然纪念区、栖息地、景观保护区和资源管理保护区。目前世界上有100多个国家设立了数以千计的国家公园或类似的保护地，在此基础上各国挑选出其中的一些“精品”，申请列入联合国教科文组织推出的“文化与自然遗产”地或（和）“人与生物圈”等名录，在世界范围内构造了不同层次的、科学、完整的自然资源与文化资源的保护框架。世界各国根据自己的风土人情、文化和自然资源状况，建立了具有不同特色的国家公园。 　　我国至今没有正式使用国家公园的概念，也没有建立国家公园体系。在我国，已经建立的、与IUCN的保护地相类似的保护区域类型是：自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园。改革开放以来，我国在保护世界遗产和国家自然文化遗产方面取得了令人瞩目的成就：世界遗产29处，国家级风景名胜区177个，国家级自然保护区155个，国家森林公园439个，世界地质公园8个，国家地质公园44个（以上保护单位的设置有些有重叠，即：同一区域集几种名称于一身）。 　　世界遗产和国家遗产资源具有与一般经济性资源不同的资源特殊性。首先，它们是保护性资源而不是开发性资源。这一特殊性源于其在全世界和全国范围内的景观和被保护资源的独特性和不可替代性；源于遗产资源和风景资源的不可逆性、不可恢复（或恢复成本很高）性和非人工再造性；源于其真实性、完整性的不可改变的基本要求。其次，世界遗产和国家级重点风景名胜区是典型的公共资源，应该为全体人民享有。诚如有学者所说的，不能因为在游览参观中存在着“拥挤”问题，就认定它们像公共桥梁、公共游泳池和公共电影院一样是俱乐部产品。这是由于桥梁、游泳池和电影院等产品都是典型的人造产品，而非自然资源，不具有历史、文化、生态内涵。在制度安排上，世界遗产和国家重点风景名胜资源应为全体人民享有，不能仅为少数付得起费用（或有能力付较高费用）的人享有，这是全世界各国建立世界遗产、保护地和风景名胜资源保护管理系统的初始目的，不应随着时间的推移而改变。第三，自然文化遗产和风景名胜资源的保护与利用同等重要。但是，对这类资源的利用应该是可持续的。 　　由于我国目前没有出台《世界遗产法》、《公园法》或《风景名胜法》，对世界遗产和国家遗产的公共资源性质没有明确的规定，当然也没有关于收取门票的规定。但是，考察现行的《风景名胜区管理暂行条例》（1985年）关于风景名胜区建立的条文，可以发现间接的风景名胜资源的公共性描述：“凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。”这里所谓的“人们”应理解为广义的公众，并不是狭义的“负担得起门票的人们”。 　　从人文、社会科学的角度看，世界遗产、保护地（包括国家公园）和风景名胜区的建立是社会进步的产物，是使原本为少数人或贵族（甚至帝王）使用的土地成为公众的共同财产，是实现了私人或“俱乐部”资源转化为公共资源的制度安排，这一制度安排的核心内容是确定了一部分遗产资源和风景资源（主要指经过筛选的、国家级别的）公益性质。在国外国家公园发展的初期，国家公园几乎都是免费向公众开放的，包括本国人民和外国游客。时至今日，仍然有一些国家的国家公园实行免票开放。 　　从免收门票到少量收取门票，并不意味着遗产资源和风景资源的公共性和公益性有所改变。考察世界上大多数国家的经验，对于国家级的遗产地和保护地，管理经费的全部或大部分是由国家财政拨款保证的。这种取之于民（税收）、用之于民（免门票或门票低门槛，让全体人民享有资源）的做法不仅符合公共财政的原则，也是符合国家整体利益的。当然，一些国家和地区在一些景点收取少量的、游客可承受的门票用以补贴资源保护费用。在我国，虽然各世界遗产地和国家级风景名胜区的资源保护还存在这样那样的问题，但是，门票收入实际上是资源保护管理经费的惟一或主要来源。因此，在这个意义上，国家级风景名胜区的门票是国家收益的惟一体现，也是风景名胜资源国家所有权的实质体现。 　　如果承认遗产资源和风景资源的资源特殊性质，那么门票就不是世界遗产地和国家级风景名胜区完全价值的体现，也不能像一般商品价格那样由市场供给量和需求量决定。门票定价的基础不是依据开发、保护、管理资源的需要，而只能根据国民平均的收入水平。许多国家以景区的低额门票给公众提供娱乐休闲场所，回报国民，使人民从中获得生态环境和历史文化的教育，这是正视世界遗产和保护地社会效益的明智举措。显然，门票不应成为世界遗产地和国家级风景名胜区的最主要和最直接的收入，也不应成为控制拥挤问题、阻挡部分人群进入的所谓“调控工具”。现实中我国大部分遗产地和风景名胜区门票收取的高额化、市场化、贵族化，改变了遗产资源和风景资源的性质，改变了门票的性质，应该引起国家管理部门的高度重视，并进行有步骤的改革。 　　三、门票并不代表遗产资源和风景资源的市场价值，门票只能作为资源保护费用的补充。遗产和风景资源管理体制改革的第一步：政府必须加强门票收入使用的监管 　　我国的世界遗产地和国家级风景名胜区的门票定价相对过高，特别是在人均收入中所占份额过高。统计数字表明，我国门票的平均水平占人均GDP的比例接近1％，是其他国家的10倍以上，为世界第一。这说明，中国人民平均为享有公共资源不仅增加了个人支出，而且为世界遗产和风景资源的保护作出了超过其他国家人民的贡献。如果允许这种制度安排继续下去，不仅背离了政府和国家对公共资源保护负有责任的原则，也与我国作为一个发展中国家、人民平均收入水平不高、人民普遍并不富裕的国情极不相符。 　　门票价格不是由市场供需决定的。门票并不代表遗产资源和风景资源的市场价值，门票只能作为资源保护费用的补充。那么，像我国改革开放以来在世界遗产地和国家级风景名胜区所普遍推行的、将景区门票收入作为地方政府财政收入和企业经营性收入的做法，就彻底改变了门票性质，实质上也就改变了世界遗产和国家级风景名胜区的性质。这些做法的根源在于长期以来宏观决策部门对于遗产资源和风景资源的资源性质认识不清，法律意识淡漠，对于发生在世界遗产和国家遗产地的分权管理体制和其他形式的管理体制听之任之，使本应该强有力行使的行政管理职能基本上处于不作为状态。 　　正因为如此，我们认为，门票问题必须正本清源。我们建议，首先可选择一部分珍贵的、重要的、极具代表性的世界遗产地和国家级风景名胜区，改革分权的管理体制为中央集权，至少要集权到省（市）级。以国家立法的形式确定世界遗产和国家级保护地（包括风景区、保护区等）的性质和进入退出机制，规定国家主管部门及其行政职责，明确遗产资源和风景资源的保护 　　管理经费的财政渠道，明确门票的使用原则，规定遗产地和景区管理机构的组成方式和周边公众参与管理的途径，明确规划的作用，规定对遗产资源和风景资源的利用活动要在规划的约束下进行，对破坏和损害资源的行为规定惩罚原则等。 　　在研究宣传遗产资源和风景资源的特殊性质与门票功能、促进国家决策层和社会公众对遗产资源和风景资源提高认识的同时，在国家和政府对遗产地和风景区的管理体制和门票政策没有根本性改变之前，要加强世界遗产地和国家级风景名胜区门票使用上的监管。特别是，对门票收入的使用提出明确的规定和审计制度，为此，出台相应的法规和政策是当前紧迫的任务。在对门票监管的操作层面，国内外积累了很多好的经验，比如许多学者和管理人员提出的“收支两条线”等就十分有效。 　　在分权管理体制下，地方政府、景点管理机构对门票收入的更高期望可以理解，有以此作为资源保护的良好愿望也是应当肯定的。但如果将景点门票问题放在更宏观的视角下思考，可能会得到更有意义的结论。我国的改革开放和体制改革进行至今日，对公共资源、公共资产、公共财政、公共安全的制度安排逐步成为日益突出的公共问题。我们实行的社会主义市场经济应该有充分的条件形成优于其他国家的管理体制。在科学发展观和“以人为本”的执政理念指导下，我们的决策者应该具有更深远的政治胸怀。我们相信，在公众的广泛参与下，我国的世界遗产和保护地的资源保护工作会科学地、理性地、逐步地完善，使我国将成为遗产资源保护的强国。（作者单位：中国社会科学院环境与发展研究中心）