吴忠群:房地产投资的调控与引导

　　中国社会科学院金融研究所 吴忠群 　　1993年到2003年，我国房地产开发投资从1937.5亿元，增长至10106.1亿元，10年间增长了4.2倍，平均每年增长17.96%，尽管比同期全社会固定资产投资增长率低约1.5个百分点，但却远远超过了同期GDP的增长速度。2004年1-5月，房地产开发投资同比增长速度虽然逐月回落，但是1-5月同比增长仍达32%，占固定资产投资的比例为26.1%。在新一轮的投资 增长中，房地产业占有非常突出的位置，在进入统计的19个行业中，房地产业占固定资产投资的比重仅次于制造业居第二位。 　　与此同时，我们面临着以下两种形势：一是全国各地商品房库存量高达近亿平方米，房地产开发过程中普遍存在的拖欠民工工资、违规占地，暴力征地等现象仍时有发生，多数地区住宅价格与居民收入的比例关系失衡；二是投资高增长引发了自2003年下半年以来的钢材、水泥、煤炭、电力等原材料和能源供应紧张，目前仍没有得到根本缓解。在这样的背景下，如何认识、调控和引导房地产业健康发展便成为一个很值得关注的问题。 　　房地产开发投资的基本趋势 　　1. 资金向大企业集中 　　中国房地产大中型企业完成的投资额占大部分，而中小企业完成的投资额相对较少，同时这种相对集中的趋势仍在加强。2001年，规模在5000万元以上的开发企业完成的投资额占全部房地产开发投资的79.6%，2002年这一比例上升到82.4%，绝对额达到6421.7亿元，而规模在5000万元以下的中小企业完成的投资额总计1369.2亿元，占全部房地产投资的17.6%。在大中型企业中，以规模1-5亿元的企业完成的投资最多，占全部房地产投资的38%。 　　2. 所有制结构日益多元化 　　截至2002年底，中国已经拥有各类房地产开发企业32618个，其中，国有企业5015个，集体企业2488个，港、澳、台资企业2884个，外商投资企业1077个。从企业数量上看，私人企业占64.9%居首位，国有企业占15.4%居第二位，港、澳、台资企业占8.8%居第三位，集体企业占7.6%居第四位，外商投资企业占3.3%居第五位。与1999年相比，国有和集体企业有明显减少，相应地私人企业的数量迅速增加，3年中国有企业个数减少了2355个，减幅为32%；集体企业减少了1639个，减幅为40%；私人企业增加了11229个，增长了113%。 　　房地产开发投资的主要问题 　　1. 资金来源结构存在严重缺陷，银行贷款和经营性欠款数量巨大 　　1997年以来，房地产投资的各种资金渠道中，国家预算内资金、债券、利用外资以及外商直接投资均呈现回落趋势，最低点分别出现在2003年和2001年。而国内贷款、自筹资金和其他资金来源则迅速上升。2003年，国内贷款、自筹资金和其他资金来源占当期房地产开发投资总额的比例高达98.5%，3项总计12932.29亿元。2004年1-5月，国内贷款、自筹资金和其他资金来源占当期房地产开发投资总额的比例上升到98.7%，而银行贷款和经营性欠款两项合计就达3772.13亿元，占全部资金来源的61.1%。 　　2. 资金投向结构不合理，经济适用房建设投入不足 　　1997-2003年，住宅开发投资稳定增长，2003年达到6782.41亿元，占当年房地产开发投资的67.1%；虽然经济适用房的开发投资规模在各类住宅建设中所占的比例并不是最低的，但是与我国的收入结构比，这一比例明显偏低。2004年1-5月,在房地产和住宅开发投资增长分别高达32.0%和32.2%的同时，经济适用房开发投资的增长只有9.1%。因此造成供给与需求的结构性矛盾有加剧之势。一些城市普通商品房和经济适用房供不应求，高档商品房却不同程度地空置积压。据统计，截至2004年6月末，全国各地商品房空置面积高达9697万平方米，其中空置一年以上的商品房达5673万平方米，占空置商品房总面积的58.5%；全国商品房空置面积同比增加0.2%。 　　房地产开发投融资体制面临挑战 　　1. 降低国内贷款和预售筹资比例带来的融资渠道相对收缩 　　长期以来，中国房地产开发企业的资金主要来源于银行贷款和预售货款，企业自有资金在开发投资中只占很小的一部分。这种依靠银行贷款和预售款进行房地产开发的做法不仅没有受到质疑，反而成为一种通行的模式。但随着中国银行体制改革，房地产投融资体制发生了很大变化，特别是随着中国人民银行总行出台的关于住宅开发贷款和住宅按揭贷款的限制性文件的进一步落实，各家银行对房地产开发贷款将更为慎重。另外，由于期房销售受到限制，依靠预售房款筹集开发资金的渠道也越来越狭窄了。上述变化表明，我国房地产投资体制正在发生变化，将扭转长期以来房地产开发过度依靠银行贷款和预售货款，从而加大金融风险的局面。另一方面，由于贷款难度加大，使开发商面临开发资金紧张和还贷的双重压力，不仅会迫使开发商调整价格策略，以维持企业的有效运转，同时也推动有关方面加大金融创新的力度。上述制度性变化所产生的效果已经显现出来，据有关人士透露，目前已经有一些处境困难的小房地产公司，为了避免破产而积极寻找大企业收购。 　　2. 自筹资金比例居高不下，债券融资拓展缓慢 　　1997年以来，自筹资金占房地产开发资金来源总额的比例不断上升，2003年占到当年房地产开发资金来源的28.6%，2004年1-5月占比上升到31.1%。债券融资在房地产开发资金来源中所占的份额一直很低，而且1997-2001年一路下滑，2002年虽然有较大反弹，但是2003年却下降到1997年以来的最低点，绝对值为3400万元，仅占当年资金来源总额的0.0026%，2004年1-5月绝对值为2300万元，占比仍是极低的，这与我国房地产业的发展阶段是不适应的，应当大力拓展债券融资的空间。2004年伴随《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》出台，国家对于债券融资的态度会有实质性改变，因此房地产开发企业的债券融资空间将会增大。 　　3.经营性欠款数量巨大，其中蕴藏的风险需要及时化解 　　统计表明，我国房地产开发企业的经营性欠款自1997年以来一直处于上升中，1997年经营性欠款占当年资金来源总额的38.1%，到2003年这一比例上升到46.1%。由于2004年以来各地清缴拖欠工程款的力度加大，加之有关部门对房屋预售做出了相对严格的规定，促使经营性欠款的比例有所下降，2004年1-5月经营性欠款占下降到38.3%，比例仍偏高。经营性欠款的主要部分表现为待出售的房地产项目，但是由于价格原因，供给和需求在低水平上维持均衡，短期内似乎难以改变，因此及时降低这部分比例成为一段时间内的重要内容。 　　4.房地产业应对国际、国内冲击的能力亟待提高 　　1997-2001年我国房地产开发利用外资额持续走低，2002年这一数字开始回升，2004年1-5月外商直接投资同比增长1.4%。结合中国金融业对外开放步伐的加快，这预示着外商对中国房地产的投资有可能持续回升，并成为我国房地产开发投资的重要力量，从而必然对我国的房地产发展产生一定程度的影响。因而外资以何种形式进入我国房地产市场，必须加以注意，以便妥为利用，并防范其负面影响。 　　种种迹象表明，近一段时间以来，流入中国的国际投机资本一部分存在银行，另一部分则进入到房地产市场，并已形成对房地产健康发展的干扰。分析表明，我国几个主要城市的房地产价格大幅上涨同境外资金的涌入有直接关系。因此说，防范国际资本对我国房地产业的冲击已经成为我国必须面对的一种现实。尽管目前投机资本的相当数量只是进入房地产二级市场，但是其对房地产开发投资的影响仍不可轻视，尤其是"热钱"的投机性给我国房地产业发展带来的整体性风险必须加以防范。 　　除了境外资本的大量进入，国内游资对房地产的投机也值得关注，目前一些省份的游资有千亿元之巨，如何利用其有利的一面，防范其负面影响，也是有关各方不可忽视的问题。 　　结构性矛盾源于体制与制度的不完善 　　1. 体制弊端造成管理秩序混乱，成为房地产开发畸形发展的根源之一 　　首先，管理部门之间缺乏有效的沟通。有关管理部门政策、政令的颁布实施缺乏必要的征询程序，部门之间的长效对话协调机制没有建立起来，因此对于政策实施后可能引起的各种结果考虑不足，政策之间的连接不好，断档与冲突多有存在，结果造成一些政策出台后副作用过大，反而引起市场秩序混乱，许多地方甚至政策刚刚颁布就又不得不收回。凡此种种，加剧了市场的不确定性，造成理性预期难以形成，引起市场秩序的混乱。 　　其次，政府不当参与和干预过多，使得市场配置资源的基础作用难以充分发挥。当前国内的房地产开发投资中相当比重是各级政府部门的政绩工程，这些工程并不代表多少市场信号，反而对正常的房地产开发投资造成挤压，扭曲了投资结构。加之操作中各种违规违纪现象的普遍存在，其危害远远超出了房地产行业。 　　再次，政府监管缺位，助长了开发商违规行为的蔓延。在政府干预过多现象存在的同时，还存在政府监管缺位的现象，应该加以监管和规范的行为得不到有效规范。例如，房地产开发、交易行为不规范问题，商品住宅建设中的质量问题，市场监管体系不健全、市场信息系统不完善的问题。再比如，房地产开发中普遍存在的靠巨额银行贷款或变相集资开发楼盘的现象，一直没有得到有效治理；而国际上已有成功经验的房地产金融创新却得不到支持。 　　2. 法制不健全导致房地产开发行为失范 　　房地产开发必须有法可依，然而直到目前，中国房地产开发投资方面的法规还很不完善。这势必造成无法可依、有法难依甚至有法不依的混乱局面。 　　首先，涉及房地产开发、交易的法律规定少，体系不健全，且不够具体。历年出台的涉及房地产开发投资的法律、法规，多为原则性规定，在执法过程中难以把握合理的尺度，客观上造成有关各方的无效博弈，增大了交易成本，并产生严重的不确定性，最终导致投资的市场配置失灵。不仅如此，有些亟需出台的法规尚未酝酿成熟，比如，由于我国关于财产税的法规不健全，使得持有财产不需要承担税负，长时间以来我国土地、建筑物等资源的呆滞状态与此有直接关系，客观上造成资源配置无效和严重浪费。 　　其次，身份歧视导致垄断，破坏了公平的市场竞争机制。我国房地产开发投资的政策法规带有明显的所有制歧视、地方保护主义色彩。例如，在许多地方由于有关政策的规定，外地房地产开发商无法以同等价格水平获得必要的土地，而本地一些开发商却可以凭借某些政策获得大量廉价土地，这种不公平破坏了市场经济要求公平竞争的原则，从而诱发许多违规、违法和腐败现象。 　　再次，对于诸如土地交易、资金投向缺乏明确合理的规范。一段时期以来，我国房地产开发中普遍存在的非法侵占、征用土地的现象得不到有效治理，不仅对于合法开发土地资源、保护正当开发产生严重消极影响，而且造成严重的社会问题。其重要原因就是法律规定不合理。另外，对于开发商擅自改变投资方向的现象，法律缺乏相关的明确规定，造成监管不利。 　　3. 金融市场不完善降低了市场总体效率 　　(1) 金融市场体系尚未建立起来。一个健康的房地产业，需要公平竞争的多元化主体存在，健全的多层次的金融市场体系是实现多元化利益主体公平竞争的基本平台。多层次金融市场体系建设的根本指标是市场能够满足多层次主体多样化需求的程度。按照这一指标衡量，我国房地产金融市场的完善程度远远不够，许多企业，尤其是中小企业的资金需求得不到满足。与此并存的另一现象却是我国系统性金融风险居高不下，且并未因为金融抑制政策而有所改善，说明金融市场的体制建设存在重大缺陷。让各类企业都能享受到比较充分的金融服务，是今后房地产金融市场体系建设的基本方向。 　　(2) 金融创新滞后，金融产品缺乏。金融市场上的产品十分有限，几乎没有留给企业任何选择余地。从我国房地产企业的资金来源看，渠道非常有限，最主要的就是股票市场和银行贷款。而对于中小企业而言这两个渠道并不畅通，尤其是股票市场。在这样的金融环境下，市场配置资源的效率不可能很高，公平竞争的市场秩序难以形成。 　　(3) 金融运行机制和市场参与规则的单一化，扼杀了竞争性融资的最后一条出路。相对灵活的金融运行机制和市场参与规则能够扩大金融服务的范围，提高市场的配置效率，促进市场公平竞争。但是由于市场参与规则的不合理、简单化，使得这一调整机制也未建立。以资本市场为例，不同级别的市场在参与规则上应有所不同，但是我国的各类资本市场在参与规则上却高度雷同，造成不同的市场只是名称不同而已，与满足多层次主体需求的初衷形成鲜明反差。 　　(4) 市场的不完善为行政干预提供了依据，政府的调控作用似乎得到了发挥，但同时市场的效率损失得更大。在当前的市场体制下，各级政府仍然能够很容易地通过行政手段对投资实施干预，这本身已经说明市场还不完善，这样的状况，近期看似乎很有效，但与我国市场化取向的经济体制改革是矛盾的。 　　完善房地产投资相关政策建议 　　1. 完善市场运行机制是根本，行政手段须慎用 　　房地产业作为我国经济的一个新生长点，对国民经济增长发挥着重要的带动作用，如果政策过猛，调控力度过大，有可能引起连锁反应，抑制经济增长。因此政策力度选择应适当。此外，我国房地产开发的公平竞争环境问题一直比较突出，应当努力为房地产开发创造一个良好的法制环境，完善市场功能，以期在实现调控目标同时兼收培育市场之功效。 　　总体而言，我国房地产开发的风险不在开发商的数量上，而在于不公平竞争上。目前全国房地产开发企业达到3万多个，有人担心这么多的房地产开发企业是造成房地产投资过热的人为因素，并呼吁加以清理。目前各地针对土地供应、“烂尾楼”出台了不少政策，但是其中相当部分带有明显的行政强制色彩，对市场的作用重视不够，一些地方明确提出“提高门槛”、“治理城市疤痕”等对策。其实关键在于建立公平竞争的环境，而不是强迫开发商服从政府意志，如果通过行政手段强制性地推行某些政策主张，甚至采取所谓的提高门槛等歧视性政策，不仅无助于降低市场风险，反而加重市场的扭曲，导致更大的风险。可取的政策导向是化解结构性矛盾，增加市场的公平性。具体而言，要让不同类型、不同经济实力的开发商接受同样的市场规则，而不应由政府部门依靠行政力量施以不同待遇，这样依靠市场竞争机制确立的资源配置才是有效的，也因此结构性矛盾会有所缓解；要置供给方与需求方于对等的地位，两者的均势地位是市场机制的基石，如果政府运用行政力量打破了这种均势，市场发挥作用的基础就彻底被动摇了，市场的有效性也将无从实现。目前我国在上述两方面均存在较大的缺陷，应当尽快加以改善。 　　2. 近期主要目标是结构调整，以结构优化促进总量调整，控制空置面积继续增长，消化存量商品房 　　房地产业目前的金融风险不在规模上而在结构上。首先是资金使用的结构。很明显，直到目前我国广大城镇家庭的居住面积仍没有达到基本的标准，对房屋的购买欲望仍非常强烈，有购买力的需求也十分庞大。另一方面，空置一年以上的房屋在5600万平方米以上，庞大的需求和供给由于价格因素而无法有效实现。其次是资金来源结构。房地产开发投资中，银行贷款和经营性欠款所占比例过高，2003年两项合计占房地产开发资金来源总额的大约70%，2004年1-5月，两项合计占比仍高达61.1%。有效地改善供需结构、资金结构，是近期调控房地产市场，降低风险的最有效的着力点。央行“121号”文件以及存款准备金率的上调，传达了房地产产品结构调整的强烈信号。因此，应抓紧出台实际措施，消化存量商品房，控制空置面积继续增长，使房地产市场步入健康发展轨道。 　　3. 加强房地产市场的规范管理力度，把好土地源头关 　　近年来政府主管部门出台了一系列支持和规范房地产市场发展的政策。这些政策的实施，表明了政府对房地产市场的调控从以往简单的行政手段为主转向以法制手段为主，这在一定程度上提高了房地产市场的运行效率。在此基础上，应更深切体会土地资源对于经济可持续发展的重要性，实施更严格、高效的土地管理制度。对建设用地进行合理控制，进一步完善年度土地供应计划，全面盘活土地资产，加快建立健全的、适应市场经济需要和房地产业发展的土地产权制度。 　　4. 完善财产税制度，打击过度投机和资源浪费并存的痼疾 　　我国房地产业发展中存在的另一个深层次顽症是资源的无效配置，而这种无效配置的原因就在于占有资源不需要付出额外成本，因此造成资源的严重浪费。与此同时由于不需要付出额外成本便可以拥有财产，刺激了以投机为目的的财产集聚和沉淀，导致投机有愈演愈烈之势。这两种现象对资源的有效配置和经济的健康发展危害极大，必须加以改变。根据国内外已有的经验和理论分析，适时改革和完善财产税制度是一项有效的措施，建议有关方面抓紧研究，及早出台可行的方案。 　　5. 差别化引导市场，加快金融创新步伐 　　2003年，我国人均GDP超过1000美元，这些都为房地产市场的发展提供了一个坚实的购买力基础。随着需求结构的细化，房地产市场产品结构调整也应当跟上，不同城市、不同群体对住宅档次的需求差异也较大。一个健康的房地产业，需要公平竞争的多元化主体存在，健全的多层次的金融市场体系是实现多元化利益主体公平竞争的基本平台。与此相适应，应丰富金融产品品种，加快金融创新步伐。 　　6. 防范和化解风险并重，关注市场变化，提高预警能力 　　防范风险的根本原则是减少不确定性。因此，有关部门应当广泛搜集房地产市场信息，建立动态的统计、分析和监控体系，加强房地产的政策研究、市场研究和需求方面研究，提高风险预警能力。与此同时，对已经存在的风险，必须加以化解。当前的重点应当放在限制过度投机上，尤其是限制官商勾结的违规投机炒作行为。应当认识到，限制投机就是保护合理消费，有助于房地产的长久发展。从长远看，加强市场的公开性、公正性、公平性，是防范和化解房地产业风险的根本出路。